M. Sébastien Leclerc (LR). Madame la garde des sceaux, si le projet de réforme des institutions présenté début avril devait être appliqué en l’état, cela entraînerait de réels bouleversements du fonctionnement de notre démocratie représentative. La volonté de réduire de 30 % le nombre de députés, ajoutée à la mise en place d’une élection à la proportionnelle pour 15 % des députés restants, soulève de nombreuses et légitimes interrogations dans les départements ruraux.Après avoir mis le conseiller départemental à 30 kilomètres des administrés et le président d’intercommunalité à parfois plus de 60 kilomètres, vous envisagez de mettre le député à 200 kilomètres. La réduction du nombre de circonscriptions – de 577 aujourd’hui à environ 340 demain – aura bien pour conséquence de rendre le territoire à représenter beaucoup plus vaste pour le député, au détriment de la proximité, si bien qu’il aura besoin de plus de temps pour répondre aux diverses sollicitations du terrain et aura moins de disponibilité pour légiférer et contrôler l’action du Gouvernement.
M. Sébastien Leclerc (LR). La mise en place d’une fraction de scrutin à la proportionnelle accentuera même ce phénomène puisque ces soixante sièges hors sol priveront les départements les moins peuplés de représentants qui y jouent pourtant un rôle bien utile.
M. Sébastien Leclerc (LR). Je veux donc vous faire une proposition : organisez, dans les départements les plus peuplés, un scrutin proportionnel départemental ; en le faisant dans les cinq plus gros départements, vous obtiendrez vos 15 % de députés élus à la proportionnelle, et en étendant la mesure aux dix départements les plus peuplés, vous obtiendrez même 25 % de députés élus par ce mode de scrutin !
M. Sébastien Leclerc (LR). Pas plus que vous, mon cher collègue !Actuellement, une circonscription rassemble en moyenne 112 000 habitants. Avec votre projet de ramener le nombre de circonscriptions à 340, cette moyenne serait portée à 189 000 habitants. Le mécanisme que je vous propose permettrait de ramener la moyenne des circonscriptions à 156 000 habitants, les députés élus à la proportionnelle départementale représentant, eux, 178 000 habitants. Un tel mécanisme serait conforme à votre objectif de voir élire une part significative de députés à la proportionnelle, avec des circonscriptions qui demeureraient à taille humaine dans les territoires les moins peuplés, tout en évitant que ces députés soient complètement déconnectés d’un territoire, puisqu’ils seraient alors rattachés à un département d’élection. Ce mécanisme est d’autant plus envisageable, monsieur Jumel, qu’on l’applique d’ores et déjà tous les trois ans pour les élections sénatoriales.
Mme Nicole Belloubet. Je vous remercie, monsieur Schellenberger, pour votre proposition. Sans entrer dans le détail, j’apporterai deux éléments de réponse. Je le répète, cette question ne concerne pas le projet de loi constitutionnelle mais l’un des textes qui l’accompagneront.Vous évoquez la difficulté d’être député d’un territoire plus vaste, mais je rappelle que cette proposition s’inscrit dans une logique d’ensemble. Nous voulons une représentation plus resserrée et, en même temps, plus proche de la réalité, ce qui justifie la part de scrutin proportionnel. Comme je l’ai dit précédemment, la France compte plus de 500 000 élus locaux ; on ne peut donc pas dire que les Français sont sous-représentés. Ce que nous voulons, c’est que les élus nationaux se concentrent sur les tâches qui leur sont assignées par la Constitution elle-même. Cette logique d’ensemble justifie la construction que nous avons élaborée.La proposition que vous soumettez sera intéressante à étudier mais, si je l’ai bien comprise, elle revient à concevoir un scrutin qui serait un peu de type sénatorial. Or, soyons clairs, ce n’est pas l’optique du Gouvernement, qui a fait le choix, sans doute au nom du principe d’égalité, de maintenir le mode d’élection des députés à raison d’un par circonscription, s’y ajoutant un certain nombre d’autres députés élus à la représentation proportionnelle, au niveau national. La solution alternative que vous proposez ne correspond donc pas au choix du Gouvernement mais, à titre personnel, je serais intéressée de la découvrir.
M. Xavier Breton (LR). La réforme institutionnelle est présentée comme une rénovation de la démocratie mais, à y regarder de plus près, ses mesures les plus symboliques et les plus lourdes de conséquences concernent essentiellement le Parlement : la réduction du nombre de parlementaires ; la limitation dans le temps du cumul des mandats parlementaires ; la restriction annoncée du droit d’amendement.Ces mesures, populistes, plaisent à l’opinion : elles alimentent un fond d’antiparlementarisme bien connu dans notre société. Mais, en même temps, elles auront un impact : la réduction du nombre de parlementaires chevronnés renforcera le poids des administrations centrales et des hauts fonctionnaires ; quant à la limitation du droit d’amendement, elle amoindrira notre capacité à modifier les textes préparés par les administrations.Cela me conduit à vous poser une question, madame la garde des sceaux : pourquoi l’exécutif n’est-il pas concerné par cette réforme ? Il l’est, bien entendu, par quelques mesures, mais qui ne sont que des gadgets. Ainsi, les anciens Présidents de la République ne seront plus membres de droit du Conseil constitutionnel, et les ministres ne pourront plus exercer de fonction exécutive locale, ce qui ne fera qu’entériner la pratique. Mais en quoi l’exécutif se remet-il en cause ? On aurait pu imaginer, par exemple, une limitation du nombre de membres du Gouvernement, non pour complaire à l’opinion, mais pour que les ministres soient déterminés, entourés d’équipes cohérentes et efficaces.On aurait pu se poser la question, d’autant que les dysfonctionnements du processus parlementaire, on le voit bien, ne tiennent pas à notre propre travail mais à la façon dont le Gouvernement nous présente les textes : quand un ministre dépose plus de cent amendements sur un texte qu’il a lui-même présenté quelques semaines auparavant, on voit bien qu’il y a un problème de fonctionnement de l’exécutif. Ma question est donc simple, madame la garde des sceaux : pourquoi l’exécutif ne s’impose-t-il pas lui-même une réforme dans le cadre de la réforme des institutions, pour plus de démocratie ?
Mme Nicole Belloubet. L’exécutif, monsieur Breton, s’impose bel et bien un certain nombre de règles. Tout d’abord, je partage votre présupposé : nous devons en effet veiller à ne pas sombrer dans l’antiparlementarisme ou une certaine forme de populisme. C’est là un danger que nous devons éviter ensemble, et je compte sur tous les parlementaires pour nous épauler dans cette tâche.C’est parce que nous céderions à ce populisme ou à cet antiparlementarisme, dites-vous, que nous défendons la réduction du nombre d’élus ou la limitation du droit d’amendement. Non ! Comme je l’ai expliqué tout à l’heure, la diminution du nombre d’élus, c’est une démocratie plus resserrée, plus représentative, plus efficace. François Fillon lui-même, je le rappelle au passage, proposait de ramener le nombre de députés à 400 et le nombre de sénateurs à 200 – mais passons sur ce point.Quant au droit d’amendement, les règles que nous proposons, outre qu’elles ne s’écartent nullement de celles déjà inscrites dans la Constitution – et sanctionnées comme telles par le Conseil constitutionnel –, s’appliqueront certes aux amendements parlementaires, mais aussi aux amendements du Gouvernement. Sur ce point, le texte que nous vous soumettrons prévoit un partage strictement égal de la responsabilité.Notre optique est donc bien de rendre l’exécutif plus responsable, au travers des modalités du droit d’amendement mais également de l’interdiction, pour les membres du Gouvernement, de cumuler les fonctions exécutives locales.
M. Xavier Breton (LR). Ce n’est pas la pratique : un seul ministre est aujourd’hui concerné !
Mme Nicole Belloubet. Une simple pratique peut rapidement être détournée ; ce n’est pas le cas lorsqu’on en fixe une règle dans le marbre constitutionnel.Le renforcement du contrôle du Parlement rendra lui aussi l’exécutif plus responsable. Vous disposerez par exemple de plus de temps pour examiner le projet de loi de règlement, ce qui impliquera que les ministres viennent présenter leurs résultats devant les commissions parlementaires compétentes.
M. Maxime Minot (LR). Proximité, liberté et démocratie : ces trois principes ont marqué les dernières échéances électorales, et pourtant vous semblez les ignorer. Comment, en effet, répondre à l’exigence de proximité en coupant toujours davantage les élus de nos concitoyens avec des futures circonscriptions démesurées ou un mode de scrutin démesurément proportionnel, qui créera des apparatchiks hors sol, déconnectés des réalités ? Comment répondre à cet appel de liberté en reniant le choix des électeurs par le non-cumul des mandats dans le temps ? C’est renier le vote lui-même, lequel permet de sanctionner ou non les élus, et faire peu confiance dans le libre arbitre de nos compatriotes. Comment répondre au besoin de démocratie en mettant le Parlement au pas, en limitant le droit d’amendement, en accélérant la procédure parlementaire au détriment du débat d’idées et en imposant le calendrier gouvernemental ?Ne vous méprenez pas, madame la garde des sceaux : nous partageons votre volonté réformatrice. Mais, une fois encore, vous confondez vitesse et précipitation. Le temps parlementaire ne peut ni ne doit être le temps politique, et encore moins le temps médiatique. Alors que Nicolas Sarkozy, en 2008, avait mis en place dans la plus grande clarté le comité Balladur et pris le temps de la concertation, vous imposez un texte venu du ciel macronien sans en préciser ni le calendrier ni les modalités réelles, sacrifiant à un exercice de communication qui n’est pas à la hauteur des enjeux.Madame la garde des sceaux, je vous lance un appel, non pas celui d’un élu assis sur des privilèges, mais celui d’un maire qui fut, jusqu’en juin dernier, le plus jeune du département de l’Oise, et qui a souhaité s’investir pour son territoire : ne rompez pas le lien, essentiel et nécessaire à l’exercice de notre démocratie, qui relie un élu à son territoire ! Je vous mets enfin en garde : ne tentez pas le bras de fer ! Faites preuve d’écoute à l’égard de nos propositions autant que de pédagogie car, comme nous le savons tous, les Français ne pardonnent ni les tripatouillages électoralistes, ni les figures imposées ! (Applaudissements sur les bancs du groupe LR.)
Mme Nicole Belloubet. Non, monsieur Minot, je ne souhaite pas tenter le bras de fer, mais plutôt garder toute ma capacité d’écoute, conformément, je le dis humblement, à mon tempérament – ce n’est d’ailleurs pas forcément une qualité. Toutefois, écouter n’exclut pas d’avoir certains principes ; et les principes que j’ai exposés, s’agissant de cette réforme constitutionnelle, demeureront, au-delà des améliorations que nous pourrons apporter. Ce qui demeurera, c’est l’équilibre, que nous sommes déterminés à préserver, atteint par la Constitution de 1958 : un bicamérisme, prévu à son article 45, qui donne le dernier mot à l’Assemblée nationale et respecte les droits du Parlement. C’est pourquoi, je le répète, la réforme du droit d’amendement n’a pas pour objectif de brimer les parlementaires mais simplement de faire respecter la Constitution. Bref, nous sommes vraiment guidés par les principes fondateurs de la Constitution de 1958.Le temps parlementaire, ajoutez-vous, n’est pas le temps politique. Si je vous entends bien, vous songez à la mise en œuvre de la révision constitutionnelle, et m’invitez, de façon subliminale, à prendre le temps de la discussion, notamment à propos du lien des députés avec leur territoire. Cette question, nous l’avons déjà abordée en juillet et en août derniers, lors de l’examen du projet de loi pour la confiance dans la vie politique. Je vous avais dit, alors, ce que je vous répète aujourd’hui : la France compte énormément d’élus, et c’est tant mieux.
Mme Nicole Belloubet. Je ne parle pas seulement des élus nationaux mais aussi de l’ensemble des élus locaux : autant de corps de représentativité sur lesquels nous pouvons et devons nous appuyer. Mais cela ne doit pas nous interdire de recentrer l’élu national sur sa mission première, à propos de laquelle je ne m’étendrai pas : voter, contrôler et évaluer. C’est l’objectif que nous poursuivons, sans mépris et sans vouloir couper l’élu de son territoire. Une autre articulation peut être trouvée entre l’élu national et les élus locaux, lesquels peuvent l’alimenter, en quelque sorte, dans sa tâche.
Mme la présidente (LAREM). Nous en venons aux questions du groupe du Mouvement démocrate et apparentés.La parole est à M. Marc Fesneau.
M. Marc Fesneau (MODEM). Ma question, à laquelle j’associe mon collègue Frédéric Petit, porte sur la représentation des plus de 3 millions de Français établis à l’étranger. Les premières esquisses de la révision constitutionnelle dont nous allons prochainement discuter suscitent quelques interrogations dans notre groupe.Ces Françaises et ces Français, installés ou mobiles dans le monde entier, constituent aujourd’hui une sorte de quatrième territoire. Méconnus lors de leur arrivée à l’Assemblée en 2012, les onze députés représentant les Français établis à l’étranger ont su créer un lien avec leur circonscription. Ils sont sollicités par les citoyens, les ambassadeurs, les élus consulaires, les directeurs d’école française, les parlements nationaux et les entreprises. On peut donc parler d’enracinement territorial : ces députés connaissent les pays de leur circonscription, ils parlent leur langue et sont familiers de leur culture. Ils ont appris à gérer la logistique particulière de leur territoire. De fait, se sentant proches des problématiques de leurs concitoyens, ils témoignent au quotidien de leur souhait d’apporter cette richesse à l’aventure nationale de la France. Le regard qu’ils portent sur notre pays nous paraît également important.Notre groupe, vous le savez, madame la garde des sceaux, soutient pleinement la réduction du nombre de parlementaires, et il est logique que ces élus n’y échappent pas. La représentation parlementaire doit être rééquilibrée et gagner en cohérence, au travers d’un scrutin uninominal majoritaire et d’un scrutin proportionnel, c’est-à-dire d’un scrutin territorial et d’un scrutin représentant mieux les grands courants d’opinion.Nos interrogations sont donc les suivantes, madame la garde des sceaux. Comment conserver l’identification spécifique des Français de l’étranger ? Pourriez-vous apporter des précisions sur le choix qui a été fait de créer une circonscription unique et spécifique des Français de l’étranger ? N’aurait-il pas fallu les intégrer dans la circonscription unique à la proportionnelle, en augmentant le nombre des députés élus au scrutin de liste ?
Mme Nicole Belloubet. Monsieur Fesneau, je vous remercie pour votre question. La représentation des Français établis hors de France par onze députés résulte de la révision constitutionnelle de 2008. Le constituant a estimé, à l’époque, que les conditions de représentation des Français de l’étranger, selon l’expression utilisée, n’étaient pas satisfaisantes, que leur représentation au Sénat par douze sénateurs ne suffisait pas.Comme vous le soulignez à juste titre, il est vrai que le mode d’élection de ces députés n’est pas facile à choisir car vaste est notre monde, si vous me permettez ce truisme. Les circonscriptions constituées en 2010 selon le critère démographique sont extrêmement étendues ; on peut citer l’exemple de la onzième circonscription qui englobe une partie de l’Europe de l’Est, la Russie, l’Asie et l’Océanie – bref, une petite parcelle de notre planète, votre collègue Anne Genetet est bien placée pour le savoir.Il faut donc trouver un moyen de représenter ces 2,5 millions de Français qui résident à l’étranger, dont près de 1,7 million sont inscrits auprès des services consulaires. Le projet de loi organique et le projet de loi ordinaire relatifs aux questions électorales, actuellement soumis au Conseil d’État pour consultation, ont dressé des pistes. L’une d’entre elles vise à organiser le vote dans le cadre de listes uniques, à la représentation proportionnelle. Cela devrait permettre de surmonter la question de l’étendue des circonscriptions, démesurée pour une élection au scrutin majoritaire puisque nous englobons le monde, tout en préservant l’identité de ce scrutin très spécifique. C’est la raison pour laquelle nous ne comptons pas fusionner ces listes avec celles présentées sur le plan national, pour l’élection des députés au scrutin proportionnel.
M. Bruno Millienne (MODEM). J’associe à cette question mon collègue Vincent Bru. Saisi par le Gouvernement, d’une part, sur l’attribution de compétences différentes à des collectivités relevant d’une même catégorie et, d’autre part, sur la possibilité de permettre aux collectivités territoriales de déroger à des dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences, le Conseil d’État a rendu son avis le 1er mars. Il a conclu que cette évolution permettra de donner davantage de liberté et de responsabilité aux collectivités territoriales, pour mener une action plus efficace, pour innover et pour adapter les lois et règlements aux réalités des territoires.M. le Premier ministre, Édouard Philippe, lors de l’annonce du « pacte girondin », le 5 avril dernier, a confirmé que les collectivités locales de métropole et d’outre-mer auraient la possibilité d’adapter par leurs propres moyens à la réalité de leur territoire les règles qui régissent leurs domaines de compétences. Selon toute vraisemblance, un pouvoir réglementaire serait ainsi délivré aux collectivités, afin d’adapter les normes en fonction de leurs connaissances. C’est une véritable preuve de confiance qui leur est ainsi faite.Par ailleurs, le sujet de la différenciation est intrinsèquement lié à l’expérimentation normative, qui se doit d’évoluer, afin de permettre aux collectivités de pérenniser les dérogations de certains textes législatifs et réglementaires.Par conséquent, madame la garde des sceaux, pourriez-vous confirmer qu’un pouvoir réglementaire serait délivré aux collectivités locales ? Le cas échéant, dans quelle mesure celui-ci s’inscrirait-il dans le projet de révision de la Constitution ? Enfin, allez-vous permettre que d’autres collectivités puissent se saisir de la différenciation, à la suite d’une expérimentation jugée réussie, afin de l’appliquer à leur propre territoire ?
Mme Nicole Belloubet. Monsieur Millienne, je vous remercie tout d’abord pour votre question, qui porte elle aussi sur la différenciation. Je mesure à quel point ce sujet intéresse, ce qui prouve que nous sommes là dans un exercice réellement adapté aux spécificités des territoires. Cela confirme combien l’idée d’inscrire la différenciation dans la Constitution était pertinente. Je précise d’ailleurs à nouveau que, sur ce point, nous avons suivi mot à mot l’avis du Conseil d’État, auquel vous vous êtes référé.Parmi les éléments transcrits dans le projet de loi constitutionnelle, comme vous l’avez relevé, il y a d’abord la volonté de pérenniser des expérimentations, donc des dérogations, le cas échéant, qui pourraient être conduites par des collectivités singulières. Je confirme que le pouvoir réglementaire pourra être exercé à partir du moment où les collectivités resteront dans l’exercice de leurs compétences, et avec les réserves que j’ai posées tout à l’heure s’agissant du principe d’égalité et des libertés publiques.Je réponds donc positivement à vos trois questions, monsieur Millienne. Il sera parfaitement possible à des collectivités qui se seront saisies de cette possibilité, de la conserver de manière pérenne, dans l’exercice de leurs compétences.
M. Erwan Balanant (MODEM). Le projet de loi constitutionnelle sur la réforme des institutions que le Gouvernement s’apprête à nous soumettre constituera une avancée majeure dans le processus de modernisation des institutions françaises. Je salue cette initiative de grande envergure.La précédente législature a déjà profondément transformé le statut des parlementaires, en encadrant le cumul des mandats. Il s’agissait d’une première étape, essentielle pour permettre au Parlement de se concentrer sur les trois missions premières que lui assigne notre Constitution.La loi pour la confiance dans la vie politique, que nous avons adoptée en août dernier, a continué cette œuvre de modernisation que nos concitoyens désiraient. La révision constitutionnelle, qui vise à accroître encore la représentativité du Parlement, prévoit en ce sens au niveau national, l’élection de certains députés au scrutin proportionnel.Si cette méthode de désignation doit être favorablement accueillie, toutes ces évolutions ont pu donner lieu à des critiques quant à la préservation de l’ancrage local des élus. Nous devons écouter ces interrogations légitimes. En effet, les liens qu’un député tisse et entretient avec son territoire, les élus locaux et les citoyens qui l’ont investi de leur confiance s’avèrent fondamentaux pour lui permettre de mener avec efficacité et pragmatisme ses activités à l’Assemblée.L’exercice du mandat de député doit être repensé, sans pour autant que ses liens ne s’en trouvent relâchés. Il me semble ainsi nécessaire d’ouvrir une vaste réflexion sur les méthodes de travail des députés et sur l’agenda parlementaire. En effet, rendre le Parlement efficient, c’est renforcer notre démocratie.Dès lors, quelles mesures concrètes seront adoptées pour permettre aux députés d’articuler leur ancrage local avec leurs trois missions constitutionnelles ? En particulier, quid des députés élus à la proportionnelle ? Seront-ils des élus complètement hors sol ? Et comment préserver un lien fort entre les élus locaux et les députés ? Dans quel cadre institutionnel créer ce lien ?
Mme Nicole Belloubet. Vous avez raison de dire, monsieur Balanant, que le Parlement, à la suite des multiples évolutions institutionnelles qu’a connu notre Constitution depuis 1958 – je pense par exemple à l’inversion des dates de scrutin et au fait que les élections législatives aient à présent lieu après l’élection présidentielle, ce qui, d’une certaine manière, bouleverse la donne – et du non-cumul, doit repenser sa fonction et son organisation. Il est vrai aussi que les méthodes de travail, héritées d’une longue histoire, qui consistent à se réunir des nuits entières – non pas que nous n’ayons pas plaisir à être ensemble des nuits entières – pourraient être revisitées.C’est pourquoi l’initiative prise par le président de Rugy ou celle que vous évoquez là me semblent extrêmement satisfaisantes, s’agissant aussi bien des méthodes de travail que de l’agenda parlementaire, sur lequel j’ai eu l’occasion de dire un mot tout à l’heure.Quant à la question de l’ancrage local des députés, nous l’avons déjà traitée lors des discussions sur la loi pour la confiance dans la vie politique. Je me souviens que vos interventions, monsieur Balanant, ainsi que de celles du président Fesneau ou de M. Bourlanges, entre autres, posaient bien la question de l’articulation entre l’ancrage local et la fonction de représentation nationale.Il nous reste à inventer une solution, pour que les élus de la nation que vous êtes et que vous serez puissent représenter nos concitoyens de manière concrète, afin que ceux-ci sentent bien qu’il y a un lien avec leurs représentants, et pour qu’en même temps, vous puissiez enrichir les débats parlementaires de cette expérience.Évidemment, à lui seul, le Gouvernement ne peut pas dicter ce que seront ces nouvelles manières d’agir ou de représenter. Il est cependant certain que, sur les territoires, les services de l’État devraient associer plus étroitement les parlementaires dans les domaines qui intéressent nos concitoyens – c’est une piste, mais elle n’est pas de niveau constitutionnel. Je me souviens que nous avions déjà eu ce débat lors des discussions sur la loi pour la confiance dans la vie politique.
Mme la présidente (LAREM). Je vous remercie, madame la garde des sceaux.
Mme Nicole Belloubet. Je souhaite vous assurer, monsieur le député, que le Gouvernement a tout à fait cette question à l’esprit et qu’il sera attentif à toutes les mesures concrètes que nous pourrions prendre.
Mme la présidente (LAREM). Nous en venons aux questions du groupe UDI, Agir et indépendants.La parole est à M. Stéphane Demilly.
M. Stéphane Demilly (UDI-AGIR). À la suite de la présentation des grandes lignes du projet de réforme de nos institutions par le Premier ministre, le 4 avril dernier, les associations d’élus ont formulé un certain nombre de propositions. C’est notamment le cas de l’Association des maires de France et des présidents d’intercommunalité, l’AMF, de l’Assemblée des départements de France, l’ADF, et, ce matin encore, de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation.Si le fonctionnement du Parlement est bien au centre des attentions médiatiques s’agissant des textes qui nous seront soumis, il me semble cependant essentiel de saisir l’opportunité de cette réforme pour remettre à plat les relations entre l’État et nos collectivités. Je pense en premier lieu à nos communes, plus particulièrement à nos communes rurales.Les élus, qui, vous le savez, madame la garde des sceaux, n’y comptent pas leur temps, quasi bénévolement, font de leur mieux dans des conditions de plus en plus difficiles. Depuis les élections municipales de 2014, il paraîtrait que pas moins de 2 000 maires, adjoints aux maires et conseillers municipaux aient rendu leur écharpe dans notre pays. Dans mon département, la Somme, je ne compte plus les alertes lancées par les maires des petites communes face aux difficultés, notamment financières, qu’ils rencontrent. C’est un des nœuds du problème, vous le savez bien.Malgré les dispositions des articles 72 et 72-2 de notre Constitution, l’autonomie financière des collectivités n’est plus garantie. À cela s’ajoutent une inflation de textes et une instabilité normative génératrice de véritables casse-tête juridiques pour les élus locaux.Les propositions portées par l’AMF et l’ADF visent notamment à leur redonner les moyens financiers d’assumer cette charge. Le principe, simple, n’est pas nouveau : les transferts de compétences doivent être intégralement compensés, et l’État doit être tenu au respect de ses engagements. Des études d’impact, suivies de compensations, devraient également être réalisées pour chaque réforme touchant nos collectivités.Madame la garde des sceaux, pouvez-vous détailler les réponses que le Gouvernement entend apporter à cette gronde ainsi qu’aux propositions présentées récemment par les associations d’élus ?
Mme Nicole Belloubet. Avec votre question, monsieur Demilly, nous sommes à la fois dans le champ de la Constitution et un peu en marge du texte constitutionnel : dans le champ de la Constitution, car ses articles 72 et suivants évoquent bien entendu l’autonomie des collectivités territoriales, leur libre administration et les questions financières qui y sont liées ; mais aussi en dehors du domaine constitutionnel, car ce sont des lois qui viennent traduire et appliquer, souvent secteur par secteur, ces dispositions de la Constitution. D’ailleurs, vous le savez, la jurisprudence du Conseil constitutionnel n’a peut-être pas donné au principe de l’autonomie financière des collectivités territoriales toute l’ampleur que les élus locaux auraient pu souhaiter qu’il acquière.
M. Charles de Courson (UDI-AGIR). Comme c’est bien dit, madame la garde des sceaux ! Il a été vidé de son sens, oui !
Mme Nicole Belloubet. Vous évoquez la question du transfert des compétences à compenser. Loi par loi, il arrive effectivement que soient décidés des transferts et leur compensation de manière intégrale et satisfaisante. Globalement, les choses sont un peu différentes. Mais, vous le savez également, le ministre d’État, ministre de l’intérieur, mène actuellement une réflexion générale portant à la fois sur les finances locales et sur l’attribution des dotations aux collectivités territoriales.C’est cet ensemble de pratiques et de normes qui concrétisera le principe d’autonomie financière des collectivités territoriales que vous défendez ; il s’agit de l’un des éléments du « pacte girondin » que nous souhaitons mettre en œuvre.
M. Olivier Becht (UDI-AGIR). Le Gouvernement a annoncé sa volonté de mettre en œuvre les engagements du Président de la République en matière de réforme des institutions. Il est toujours bon que les promesses soient tenues, surtout lorsque le climat général est à la défiance des citoyens envers les institutions et leurs représentants.Nos concitoyens s’interrogent beaucoup sur l’efficacité du Parlement ; c’est la raison pour laquelle ils soutiennent massivement la réduction du nombre de parlementaires. Je n’y suis personnellement pas opposé, même si je redoute les conséquences de la création des futures circonscriptions, parfois composées de plus de 300 communes, ce qui éloignera encore davantage les élus des citoyens et du terrain.
M. Olivier Becht (UDI-AGIR). Toutefois, soyons lucides : ce n’est pas la réduction de 30 % du nombre de parlementaires qui accroîtra l’utilité et l’efficacité du Parlement.Le constat sévère dressé par nos concitoyens ne viendrait-il pas, finalement, d’un excès de rationalisation du parlementarisme ? Le contexte et les exigences de ce début de XXIe siècle ne sont plus ceux de 1958. Plus que jamais, les Français ont besoin de comprendre les enjeux et les défis de notre monde, d’en débattre dans la proximité, d’être associés aux choix effectués et de contrôler réellement, sur le terrain, l’usage et l’efficacité des impôts qu’ils paient.Notre République a besoin d’action : c’est le rôle du Gouvernement. Elle a aussi besoin de dialogue et de temps pour que chacun puisse s’exprimer avant la décision collective : c’est le rôle du Parlement. Comme le rappelait l’un des pères de la démocratie moderne, Thomas Jefferson, le dialogue constructif ne doit pas nuire à l’action ; au contraire, il est la condition pour que la décision soit acceptée sans violence.Ma question est donc simple : quelles mesures le Gouvernement compte-t-il prendre pour rappeler que, si la démocratie n’a pas de prix, elle a un coût, et pour mieux associer nos concitoyens, à travers le Parlement, au débat sur l’action publique et à son contrôle ?
Mme Nicole Belloubet. Vous avez raison, monsieur Becht : il est parfois nécessaire de prendre le temps du dialogue pour qu’une décision soit acceptée, donc adoptée sans violence – institutionnelle, s’entend…Dans le projet de révision constitutionnelle, deux éléments nous donnent ce temps.D’abord, au sein du Parlement, le renforcement du travail en commission constitue un élément important, dans la continuité de la révision constitutionnelle de 2008.Ensuite, le CESE, le Conseil économique, social et environnemental, va être transformé : le nombre de ses membres sera ramené de 305 à 155 et il recevra une nouvelle appellation, correspondant à ses nouvelles fonctions. Il deviendra la Chambre de la société civile, chargée de plusieurs fonctions : d’une part, donner obligatoirement un avis sur tous les projets de texte économiques, sociaux ou environnementaux, et, d’autre part, de recueillir les pétitions émanant de la société civile et de les traiter, c’est-à-dire, le cas échéant, de les transmettre à l’Assemblée nationale et au Sénat.Cela permettra, me semble-t-il, une nouvelle participation de la société civile à nos débats. Il s’agira en quelque sorte d’une chambre du long terme, qui pourra éclairer la réflexion à conduire au sein du Parlement, ce dont nous bénéficierons ensemble.
Mme la présidente (LAREM). Nous en venons aux questions du groupe Nouvelle Gauche.La parole est à Mme Cécile Untermaier.
Mme Cécile Untermaier (NG). Au vu du débat qui nous réunit cet après-midi, il semble effectivement que la semaine de contrôle mérite une procédure rénovée, de sorte que le sujet passionnant qui nous occupe puisse véritablement mobiliser les citoyens – mais cette analyse ne met nullement en cause la qualité des intervenants.Mon intervention considère les trois textes à venir. Améliorer la fabrication de la loi, fluidifier les procédures, refonder le contrôle : nous sommes évidemment tous d’accord. À une réserve près, toutefois : ne devenons pas des inspecteurs, restons bien des législateurs, en amont et en aval de la loi !Tout a été dit sur la réduction drastique du nombre de députés et sur la division par deux du nombre de circonscriptions ; nous aurons l’occasion d’en reparler. Mais revenons à vos propos, madame la garde des sceaux. Je ne vois pas vraiment en quoi, avec cette réduction du nombre de députés, notre Parlement sera non plus spectateur, mais engagé. Le député sera remplacé par un administrateur, ce qui n’entraînera donc pas d’avancée démocratique, ni d’économies, il est important de le dire aux citoyens.Nous aurions dû nous intéresser bien avant ce quinquennat, je pense, à l’impensé juridique du travail en circonscription, car c’est dans la proximité et l’impartialité, comme cela a été dit à plusieurs reprises, que nous nouons un lien avec le citoyen et écartons les populismes.La convergence européenne ne peut accréditer votre choix puisque, s’agissant du nombre d’habitants représentés par un député, l’Allemagne et l’Espagne sont loin devant nous, et que nous sommes proches des Pays-Bas et de l’Italie. Quant à Justin Trudeau, qui fut notre hôte il y a peu, il prend la décision d’augmenter le nombre de députés quand la population augmente.
Mme Cécile Untermaier (NG). Ces éléments devraient nous importer, je crois.Enfin, le non-cumul des mandats, voté en 2014 et appliqué en 2017 – je constate que le non-cumul des mandats dans le temps mettra beaucoup plus de temps à être appliqué –, avait pour objectif non la réduction du nombre de députés, mais la limitation des conflits d’intérêts entre un mandat exécutif local et le mandat de législateur. Je pense que nous avons bien fait de le concevoir ainsi et je sais que vous êtes d’accord avec nous.Ma question porte sur le non-cumul des mandats locaux. Contrairement à ce qui a été dit, c’est, à mon sens, une chance pour la France d’avoir 500 000 élus locaux, très souvent des bénévoles, qui tissent un lien avec les citoyens et portent la parole publique. Je vous demande votre avis, madame la garde des sceaux : doit-on envisager une réduction du nombre de mandats exécutifs locaux successifs ? (Applaudissements sur les bancs du groupe NG.)
Mme Nicole Belloubet. Madame Untermaier, vos propos témoignent de convergences entre nous, en tout cas s’agissant des objectifs, que vous avez repris à votre compte : la fluidification de notre travail, la volonté que le député ne soit pas un spectateur mais un vrai législateur – « en amont et en aval de la loi », avez-vous dit –, ce qui me paraît tout à fait essentiel.Vous vous interrogez ensuite sur l’option, retenue depuis longtemps par les lois sur la vie politique, ainsi que par le projet de révision constitutionnelle, consistant à limiter les zones de conflits d’intérêts – je parle de conflits non pas financiers, mais entre les différents objectifs poursuivis. C’est effectivement le but du non-cumul des mandats que nous proposons.Il est absolument certain que ce non-cumul va transformer la fonction du député. On observe déjà – malgré ce que l’on constate concernant la séance de cet après-midi – cette transformation de la fonction de l’élu national, davantage centré sur son rôle de législateur, de contrôleur, d’évaluateur, comme le voulait, au fond, notre Constitution.Quant à l’articulation avec le terrain local, il faut évidemment que l’élu puisse se nourrir de ce qui s’y passe. Je crois d’ailleurs savoir – je m’excuse de vous mettre ainsi en avant – que vous avez organisé, dans votre circonscription, des ateliers citoyens sur des projets de loi, ce qui montre bien que, représentante nationale, vous avez su y trouver un point d’ancrage, lien entre votre fonction de législateur et l’émanation, que vous incarnez, des personnes qui vous ont élue. Ce rôle est tout à fait essentiel.
M. Régis Juanico (NG). Cela permet des évaluations sur le terrain !
Mme Nicole Belloubet. Je n’ai jamais dit, pour ma part – et je ne prétends pas que vous m’avez accusée de l’avoir dit –, que le nombre d’élus locaux est excessif. Je crois simplement que nous devons repenser l’articulation entre l’ensemble des élus. C’est à cette réflexion que vont nous conduire les évolutions du projet de loi constitutionnelle que nous proposons.
M. Dominique Potier (NG). Je ne parlerai ni du nombre de députés ni de leur statut car Cécile Untermaier l’a très bien fait au nom de notre groupe, lequel a pris position sur ces questions touchant à la démocratie et aux équilibres à rechercher.Je voudrais plutôt vous parler de la Constitution en tant que telle, de la liberté et de la capacité de légiférer qu’elle laisse au Parlement. L’initiative du Président de la République nous fournit l’occasion de revenir sur ce qui nous paraît un véritable handicap dans la conduite de réformes qui soient à la hauteur des défis du temps présent.L’un de ces grands enjeux – vous le constatez avec nous, madame la garde des sceaux – est l’équilibre entre la puissance publique, la démocratie, l’expression de la volonté générale et de l’intérêt général, d’une part, et, d’autre part, la puissance privée, laquelle s’est concentrée et démultipliée de manière fulgurante au XXe et au XXIe siècles, dépassant les limites de l’État nation.Or, lorsque le Parlement a pris des initiatives en la matière – je pense à la relative à la lutte contre l’accaparement des terres agricoles et au développement du biocontrôle ou à la volonté de la loi Sapin 2 de rendre transparentes les activités financières des holdings –, il s’est vu empêché par une Constitution qui mettait en avant ici la liberté de propriété, là la liberté d’entreprise, telles que déduites de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, et de l’esprit de la Révolution française.Pourtant, la Révolution ne visait-elle pas à émanciper le sujet, à lui donner la capacité de s’organiser en société, de s’affranchir des despotismes ? Par une grande déformation de l’histoire, la protection de la liberté d’association et de la liberté de propriété se retourne contre l’intérêt général et contre les plus faibles en concentrant les pouvoirs de façon exorbitante entre les mains de quelques-uns.N’y a-t-il pas lieu de profiter de cette révision constitutionnelle pour rééquilibrer la capacité offerte à nos assemblées, aux échelles nationale et internationale, de légiférer dans les temps modernes, et pour réduire l’obstacle qu’y oppose de manière décalée le Conseil constitutionnel ?Ma question est très simple, madame la garde des sceaux : pouvons-nous ouvrir ce débat avec vous, dans le cadre d’un dialogue non partisan, voué à la recherche de la vérité et du bon équilibre ? Ne faut-il pas limiter la liberté de propriété et la liberté d’entreprise lorsqu’elles sont contraires à la recherche du bien commun ?
Mme Nicole Belloubet. Monsieur Potier, je partage les prémisses sur lesquelles vous fondez votre propos, c’est-à-dire l’idée que le pouvoir de création du Parlement ne doit pas être chargé de trop de handicaps. Nous sommes néanmoins soumis à un État de droit, dont vous considérez certainement avec moi, malgré les contraintes qu’il impose au Parlement comme à l’exécutif, qu’il protège les libertés publiques en général.Quant à la capacité du Parlement à légiférer dans des domaines dans lesquels il ne serait pas bridé par le juge constitutionnel, elle peut lui être offerte dès lors que nous modifions la Constitution : le Conseil constitutionnel n’interviendrait alors pas, puisque ce ne serait pas son champ de compétences.Or il me semble précisément que quelques-unes des dispositions que nous allons soumettre à votre vote incluent des éléments permettant au Parlement de s’émanciper de certaines contraintes. Je pense par exemple à l’idée que nous pourrions avoir d’inscrire dans la Constitution la lutte contre le changement climatique. Lutter contre les changements climatiques supposera dans un premier temps, pour le Parlement, de concilier cet objectif – que nous pouvons partager par souci d’intérêt général, monsieur le député – avec le droit de propriété, la liberté d’entreprendre ainsi que d’autres éléments. Le juge constitutionnel poursuivra le contrôle de conciliation que vous-mêmes, parlementaires, aurez opéré.Grâce à ce type de dispositions comme à d’autres, rendues possibles dans le projet qui vous sera soumis – je pense, par exemple, à votre pouvoir de formuler, pendant les semaines de contrôle, des propositions de loi résultant d’une évaluation que vous auriez faite, fondée, par définition, sur les défauts de la législation existante –, vous récupérez une marge d’initiative qui me semble extrêmement importante. En bref, cette proposition offre des libertés au Parlement.
Mme la présidente (LAREM). Nous terminons avec une question d’une députée non inscrite.La parole est à Mme Sylvia Pinel.
Mme Sylvia Pinel (NI). Madame la garde des sceaux, vous avez présenté ce matin, en Conseil des ministres, le projet de loi constitutionnelle, qui contient plusieurs mesures que nous approuvons, comme le fait que les anciens présidents de la République ne siègent plus au Conseil constitutionnel ou le droit à la différenciation, permettant d’adapter les politiques des collectivités territoriales à leurs spécificités. En revanche, d’autres éléments de la réforme de nos institutions et l’absence de présentation des lois organique et ordinaire – je pense, par exemple, à la réduction du nombre de parlementaires – nous semblent inquiétants, pour ne pas dire dangereux.Je peux être favorable à l’introduction d’une dose de proportionnelle pour respecter le pluralisme. Mais, avec la réduction de 30 % du nombre de parlementaires, les territoires ruraux, insulaires ou de montagne vont, une fois encore, se sentir oubliés, et la nécessaire proximité du député avec le territoire de sa circonscription sera mise à mal. Sur ce point, madame la garde des sceaux, je ne peux vous suivre. En comparant le nombre de nos députés à celui de nos amis européens, force est de constater qu’il n’est pas aussi choquant que vous le laissez croire. Le Danemark compte un député pour 31 000 habitants ; le Royaume-Uni comme l’Italie un député pour 95 000 habitants ; la France se situe au même niveau que l’Allemagne. La défiance de l’exécutif à l’égard du Parlement se traduit aussi par la limitation du droit d’amendement et le raccourcissement du temps de débat budgétaire.Nous sommes, de mon point de vue, bien loin du « pacte girondin » proposé par le Président de la République en juillet 2017, lors de la conférence des territoires. Alors que les collectivités locales réclament un projet de loi de finances spécifique pour leur donner les moyens de leur action et la prévisibilité nécessaire – le précédent gouvernement l’avait accepté et la Cour des comptes le préconise régulièrement –, seriez-vous prête, madame la garde des sceaux, à examiner cette proposition ? La France a besoin de ses territoires et de ses représentants. Vous avez là l’occasion de moderniser véritablement nos institutions en accomplissant une nouvelle étape de la décentralisation. Ne cherchez pas à les affaiblir, comme vous vous apprêtez malheureusement à le faire !
Mme Nicole Belloubet. Madame Pinel, je vous remercie pour vos observations. Je note votre accord sur un certain nombre de propositions figurant dans le projet de loi constitutionnelle, ainsi que vos hésitations quant à des mesures qui ne relèvent pas du texte constitutionnel mais qui l’accompagneraient dans les textes de loi organique et ordinaire.Vous êtes revenue sur la question de la diminution du nombre de parlementaires, en citant plusieurs exemples. Pour m’être intéressée un temps, quand j’étais professeure de droit, au nombre d’élus locaux dans les pays de l’Union européenne, j’avais observé qu’ils étaient beaucoup moins nombreux qu’en France. Sans vouloir critiquer vos propos, il me semble qu’il faut considérer le système électif d’un pays dans sa globalité – mais ce que j’avais constaté il y a une dizaine d’années n’est peut-être plus vrai.Vous avez également évoqué, à l’instar de plusieurs de vos collègues, la question des finances locales, dont j’entends bien qu’il s’agit d’un point majeur pour les collectivités territoriales. Comme je l’ai déjà dit, le ministre d’État, ministre de l’intérieur, examine le sujet en ce moment. Il m’est donc difficile de m’engager aujourd’hui devant vous sur un pacte financier, qui n’est pas le propos de notre débat. Je puis simplement vous assurer que, dans le cadre du « pacte girondin » que le Président de la République a voulu défendre, le volet financier est particulièrement important pour donner aux collectivités les moyens de s’administrer librement, comme l’exige la Constitution.
Ordre du jour de la prochaine séance
Mme la présidente (LAREM). Prochaine séance, lundi 14 mai, à seize heures :Discussion, en lecture définitive, du projet de loi relatif à la protection des données personnelles ;Discussion, sur le texte de la commission mixte paritaire, du projet de loi relatif à l’élection des représentants au Parlement européen ;Discussion du projet de loi renforçant la lutte contre les violences sexuelles et sexistes.La séance est levée.
(La séance est levée à dix-huit heures vingt.)
La Directrice du service du compte rendu de la séance de l’Assemblée nationale Catherine Joly
