« Absent » signifie que le député n'a pas pris part au scrutin, pas qu'il était absent de l'Assemblée.
Session ordinaire 2018-2019 · 15e législature · compte rendu complet
Séance du 18 juin 2019 (2e séance)
Présidence de M. Richard Ferrand
Discussion générale
M. Sébastien Chenu (NI). Nous partageons tous le même constat : la couverture numérique à très haut débit en France est insuffisante et inégalitaire entre les territoires. Il est donc urgent d’accélérer son déploiement, notamment en zone rurale, insulaire et de montagne.Le plan « France très haut débit », lancé en 2013, prévoyait de couvrir l’ensemble du territoire d’ici 2022. Les enjeux étaient multiples : développer les services publics via internet ; permettre à toutes les entreprises, quel que soit leur lieu d’implantation, de bénéficier de la révolution numérique ; permettre à tous les foyers d’avoir accès aux bénéfices multiples de l’internet à très haut débit. Six ans plus tard, nous ne pouvons que constater l’échec de ce plan. Si les zones urbaines sont désormais presque totalement couvertes par le réseau rapide, de nombreuses zones restent des déserts numériques, ce qui nuit évidemment à leur attractivité. Ainsi, à Denain, la ville où je suis élu, un grand nombre d’habitations ne sont même pas éligibles à l’installation de la fibre optique, à défaut de réseau installé. En janvier 2017, un rapport de la Cour des comptes mettait en évidence des résultats très largement en deçà des ambitions initiales. Le rapport alertait les pouvoirs publics sur cette situation alarmante et envisageait une échéance du plan en 2030, avec près d’une décennie de retard sur le calendrier prévu. L’insuffisance de cofinancement privé a accentué le retard déjà important. Les trois opérateurs principaux rechignent à cofinancer des investissements importants pour étendre la couverture numérique aux zones rurales, dans lesquelles ils estiment le retour sur investissement plus aléatoire que dans les territoires urbains. Il faut rappeler que les opérateurs privés doivent tout à l’État, qui leur a attribué l’exploitation des réseaux. Cette insuffisance de cofinancement privé pourrait conduire à revoir très largement à la hausse les investissements publics nécessaires. Ce n’est pas 20 milliards d’euros que le plan coûtera à la nation, mais 35 milliards d’euros, soit 75 % de plus. La Cour des comptes estime que, pour pallier l’insuffisance des investissements privés, un concours des collectivités territoriales à hauteur de 6,5 milliards d’euros jusqu’en 2022 sera nécessaire. Les petites communes se retrouvent pourtant trop souvent dans l’impossibilité de financer l’installation d’un réseau à très haut débit. La France ne rattrape pas son retard par rapport aux autres pays européens. En 2015, nous occupions le vingt-sixième rang des vingt-huit États de l’Union européenne pour l’accès aux réseaux à très haut débit. Depuis lors, la situation ne s’est améliorée qu’à la marge. Depuis 2017, le Gouvernement ne finance plus les réseaux d’initiative publique, aggravant encore la fracture numérique entre les territoires urbains et les territoires ruraux, et reléguant 43 % de la population française du mauvais côté de cette fracture numérique. Cette situation dramatique fragilise encore davantage des territoires où l’offre de services publics est déjà largement dégradée. L’absence de couverture haut débit freine l’installation de nouveaux habitants et constitue un repoussoir pour toute nouvelle installation d’entreprise. Dans certains territoires du Nord comme à Denain, par exemple, l’accès aux réseaux à très haut débit permettrait pourtant de développer l’activité économique. Face à l’inertie des opérateurs privés, les pouvoirs publics doivent être plus exigeants et ne pas se contenter de promesses ou d’engagements non suivis. Les audits préliminaires doivent être renforcés, des bilans d’étape exigeants et des sanctions financières en cas de défaillance doivent être prévus. Il est de la responsabilité de l’État d’accompagner certaines collectivités territoriales qui manquent de moyens budgétaires et humains pour contrôler la construction et la bonne exploitation des réseaux numériques dans leur territoire. Enfin, puisque les grandes métropoles sont déjà couvertes à 100 % par le réseau à très haut débit et que les opérateurs privés rechignent à investir dans les zones périphériques, l’État doit imaginer et développer des systèmes compensatoires de financement à destination des zones non couvertes. Il s’agit de repenser l’ensemble des politiques publiques pour permettre des transferts financiers entre les grandes métropoles et les zones périphériques. Cette proposition de résolution constitue un énième avertissement bienvenu contre le péril qu’il y a à exclure de fait de nombreux Français de la révolution numérique en cours. Mais le temps des évaluations et des recommandations est passé. Il nous faut désormais agir efficacement en imaginant des nouvelles sources de financement. Si ces départements et ces villes manquent le virage de la révolution numérique, nous mettrons en péril leur attractivité économique et démographique, mais également, à terme, la cohésion de tout le pays. (Mme Emmanuelle Ménard applaudit.)
M. le président (UDI-I). La discussion générale est close.La parole est à M. le ministre chargé de la ville et du logement.
M. Julien Denormandie. Pendant de nombreuses années, on a vu dans le numérique la solution miracle qui permettrait de lutter contre les fractures territoriales. En réalité, au moment où je vous parle, le numérique a accentué ces fractures.
M. Julien Denormandie. C’est sur ce constat que le Gouvernement a fondé son action, résolument tournée vers le déploiement d’infrastructures fixes et mobiles dans notre territoire. Comme j’ai déjà eu l’occasion de le dire, le numérique n’est pas un luxe, mais un droit.
M. Fabrice Brun (LR). Il doit être accessible à tous en tout point du territoire ! C’est cela, l’égalité !
M. Julien Denormandie. Aujourd’hui, pour un agriculteur, l’utilisation du numérique pour effectuer les démarches relatives à la PAC est un calvaire. Cela ne doit plus être le cas.Nous nous sommes donc fixé des objectifs extrêmement ambitieux : l’accès de tous les citoyens au haut débit – 8 mégabits par seconde – d’ici 2020 et au très haut débit – 30 mégabits par seconde – d’ici 2022. Par ailleurs, nous œuvrons au déploiement massif de la téléphonie mobile – ce n’est pas l’objet de la proposition de résolution de Mme Dalloz, mais vous me permettrez d’évoquer cette problématique.
M. Fabrice Brun (LR). Bien sûr ! Ce sont deux sujets intimement liés !
M. Julien Denormandie. En somme, les objectifs fixés par cette proposition de résolution, notamment le déploiement du très haut débit pour tous d’ici 2022, rejoignent ceux que poursuit le Gouvernement : je les partage donc pleinement.Depuis deux ans, le Gouvernement s’est donné les moyens de mettre en œuvre ces objectifs ambitieux. J’aimerais revenir sur certains propos que j’ai entendus et vous présenter, avec beaucoup de transparence, comme à mon habitude, l’état d’avancement de nos travaux. Première remarque : comme je le disais, nous portons depuis deux ans une politique très volontariste en faveur du déploiement du numérique et de la téléphonie mobile. S’agissant du numérique, contrairement à ce qu’a dit M. Chenu – qui a déjà quitté l’hémicycle – et à ce que certains auraient souhaité, nous avons consolidé les RIP. Les 3,3 milliards d’euros censés financer le plan « France très haut débit » n’étaient pas consolidés ; la majorité y a remédié, ce qui a permis au Premier ministre de signer, depuis mai 2017, des engagements à hauteur de 1 milliard d’euros pour accélérer le déploiement des RIP. Deuxième élément : nous avons inversé la logique qui prévalait jusqu’alors dans les zones AMII – je ne parle pas des zones denses ni des zones RIP, qui présentaient déjà un caractère contractuel –, où les opérateurs n’étaient soumis à aucun engagement contraignant. Souvenez-vous : lors des débats sur la loi, dite ÉLAN, portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, nous avons fait en sorte que tous les déploiements soient assortis d’un engagement contraignant de la part des opérateurs, au titre du fameux article L. 33-13 du code des postes et communications qu’un certain nombre d’entre vous aviez adopté lors de la précédente législature. Cet article me sert désormais de base juridique pour empêcher qu’un déploiement en zone AMII ne s’accompagne d’aucun engagement contraignant. Qui dit déploiement contraignant dit accord conclu sous le sceau de l’ARCEP, avec des sanctions pouvant aller jusqu’au prélèvement d’un pourcentage important du chiffre d’affaires de l’opérateur.
M. Fabrice Brun (LR). Encore faut-il que ces sanctions soient appliquées !
M. Julien Denormandie. Le troisième élément concerne la transparence, qui est une condition de l’accélération du déploiement du numérique. En la matière, nous avons notamment fait en sorte que l’ARCEP publie elle-même la cartographie du déploiement.Le quatrième élément dont je veux vous parler est la simplicité dans le déploiement. Cette simplicité, souvenez-vous, renvoie au N de la loi ÉLAN, laquelle comporte quinze mesures clés visant à accélérer le déploiement du numérique. À ce propos, je tiens à remercier Mme la députée Laure de La Raudière, M. le député Éric Bothorel et d’autres qui ont énormément contribué à renforcer ces dispositions. Toutes ces mesures sont-elles appliquées ? Où en sommes-nous ? Comme en amour, il n’y a que les preuves qui comptent. En 2018, chaque jour ouvré, nous avons rendu 13 000 foyers raccordables à la fibre – cela fait 3 millions de foyers sur toute l’année 2018, soit le double de ce qui était réalisé deux ans auparavant. Au premier trimestre 2019, nous sommes passés de 13 000 à 14 000 foyers raccordables par jour. Sur toute l’année, nous créerons 4 millions de prises raccordables. Ainsi, le rythme de déploiement s’est accéléré, et je remercie ceux d’entre vous qui ont mentionné cette tendance, qui est due à un effort collégial et à l’ensemble des mesures que nous avons prises dans ce domaine. Par ailleurs, cessons de faire du French bashing, si vous me permettez cette expression. Aujourd’hui, nous sommes en train de développer l’un des réseaux de THD les plus performants d’Europe. Nous sommes très nettement en avance par rapport à nos partenaires allemands ou britanniques. Il est important de le dire, car c’est un élément contribuant à l’attractivité de nos territoires. J’en viens à la question du mobile. Je salue, à ce propos, M. le député Mahjoubi, avec qui j’ai tant travaillé pour finaliser en janvier 2018 un « new deal » sur le sujet qui, comme vous vous en souvenez, nous a fait complètement changer de paradigme pour l’attribution des fréquences : aujourd’hui, en effet, celles-ci ne sont plus attribuées aux opérateurs à la suite d’enchères, comme cela a été le cas pour la 4G, mais sur la base d’engagements de déploiement dans les zones rurales. Le système précédent était dingue : les opérateurs participaient aux enchères en engageant le plus d’argent possible puis, bien évidemment, allaient déployer le réseau dans les zones les plus urbaines. Nous avons donc inversé la donne et, en janvier dernier, nous avons indiqué aux opérateurs que nous abandonnions ce système d’enchères et que nous leur octroierions les fréquences si et seulement si ils développaient le déploiement dans les zones rurales. Les résultats sont là. Depuis le 1er janvier 2018, 4 000 sites sont passés des anciennes technologies aux nouvelles, c’est-à-dire de la 2G et de la 3G à la 4G. Avant fin 2020, nous en serons à 10 000 sites. À mon entrée en fonctions, on m’a dit qu’il y avait dans notre pays 600 zones blanches. Mais le mode de calcul n’était pas le bon ! Je suis certain qu’à eux seuls, les députés présents ici ce soir pourraient en citer bien plus. Nous avons donc modifié les critères définissant la qualité de service et fait en sorte que, chaque année, 700 à 800 zones blanches supplémentaires soient traitées. J’ai pris un arrêté prévoyant que ce ne sont pas les opérateurs qui décident des lieux concernés, mais les collectivités locales et moi-même, au terme d’une consultation. Les opérateurs disposent alors de un à deux ans – un an si la collectivité met le terrain à disposition et deux ans si ce n’est pas le cas – pour financer le pylône et le mettre en service. Voilà où nous en sommes. Je crois également apporter ainsi un élément de réponse à une question soulevée par M. Fabrice Brun, qui a éminemment raison. De fait, ce que je dis du mobile vaut aussi pour la téléphonie fixe car, dans beaucoup de nos territoires, le réseau cuivré est essentiel.
M. Julien Denormandie. Du reste, l’ARCEP a dernièrement adressé une mise en demeure à l’opérateur historique, car certains engagements n’avaient pas été respectés. Nous suivons la chose avec une très grande attention.
M. Julien Denormandie. C’est bien ce que je fais !Le dernier point que je voulais évoquer est l’objectif 2019-2020, à savoir 4 millions de prises THD raccordables pour l’ensemble de nos concitoyens. En 2022, comme l’a souligné Mme Laure de la Raudière, ce seuil ne sera pas nécessairement atteint par le seul recours au FTTH : on utilisera un mix technologique. Quant au gigabit par seconde, débit que la France doit atteindre en 2025, cet objectif-là n’est nullement remis en cause – et sa réalisation, au moment où je vous parle, ne peut passer que par la fibre. C’est là une position que je réaffirme très clairement à cette tribune. Dans les territoires les plus isolés qui n’ont pas accès à la fibre, il faut néanmoins veiller à ce que ce mix technologique ne se traduise pas par l’application de technologies plus coûteuses que le filaire. C’est la raison pour laquelle le Premier ministre et moi-même avons mis en place un guichet « cohésion numérique des territoires », doté de 100 millions d’euros, et désormais opérationnel. Il permet d’attribuer un chèque de 150 euros à toutes celles et tous ceux qui n’ont pas accès aux technologies les moins coûteuses – notamment filaires – et doivent opter pour le satellite, l’hertzien ou un autre moyen. Au-delà de l’objectif visé, que nous partageons, la proposition de résolution évoque trois points sur lesquels je voudrais revenir rapidement. Le premier concerne les procédures AMEL, à propos desquelles je ne partage pas l’analyse de Mme Pinel. Si nous avons voulu ces appels à manifestation d’engagements locaux, c’est parce qu’au bout du compte, les réseaux sont payés par les contribuables. Et dans la mesure où les opérateurs privés sont aujourd’hui très désireux de contribuer plus fortement à la constitution de ces réseaux, nous nous sommes posé la question de savoir si les collectivités elles-mêmes – qui sont, il importe de le souligner, les donneurs d’ordre – souhaitent faire appel à ces opérateurs privés. À la date de clôture des AMEL, le 15 juin, ce sont déjà pratiquement 500 000 lignes THD qui ont été validées à ce titre et, à terme, il y en aura entre 1 million et 1,5 million. Dans certains départements, cela a permis aux collectivités locales de s’organiser pour diminuer drastiquement le coût que le déploiement de la fibre représente pour leurs administrés. Il était donc important de prévoir une telle procédure, même si nous ne l’avons nullement imposée – bien heureusement, d’ailleurs, car certains opérateurs ont décidé de ne pas intervenir dans certaines collectivités. En revanche, là où les collectivités souhaitaient y recourir, mon rôle était de les accompagner. Le deuxième point concerne la transparence du processus qui, je l’ai dit, est assurée grâce au site de l’ARCEP. M. Demilly a évoqué la possibilité de rendre le déploiement prévisible sur plusieurs années. Si une telle prévisibilité est possible pour le fixe, elle soulève en revanche, pour le mobile, une difficulté : à l’échelle pluriannuelle, la donnée de déploiement est une donnée commerciale clé pour les opérateurs. En d’autres termes, la volonté d’intervenir en un lieu et un temps donnés constitue pour un opérateur un élément concurrentiel. Cependant, dans le cadre des travaux menés par le comité Mirabeau – que vous connaissez bien, monsieur le député –, nous cherchons à avancer sur cette question dans un dialogue constructif, mais ferme, avec les opérateurs. Enfin, s’agissant de l’ouverture du guichet, je serai, là encore, très clair : pour assurer le développement des AMEL, il convenait de séparer les deux projets. En 2018 et 2019, nous avons finalisé l’ensemble des soutiens nécessaires aux RIP –1 milliard d’euros depuis mai 2017. Nous avons ensuite lancé les AMEL, que nous venons de clore. Actuellement, nous sommes en train d’évaluer, avec l’Agence du numérique, l’AVICCA – l’Association des villes et collectivités pour les communications électroniques et l’audiovisuel –, ainsi qu’avec InfraNum, l’ensemble des besoins restants. Ainsi, juste après l’été, nous aurons fini de chiffrer le montant exact dont nous aurons besoin pour achever la couverture – les dates avancées à cet égard étant, dans la plupart des cas, entre 2022 et 2025. Ma position est qu’il faut, premièrement, finir cette évaluation et, deuxièmement, donner le plus tôt possible de la visibilité…
M. Julien Denormandie. …aux collectivités locales dans ce domaine.Nous avons en ce moment une discussion dans le cadre interministériel et nous l’aurons avec vous toutes et vous tous, mesdames et messieurs les députés, à l’occasion des prochaines lois de finances. Toujours est-il que, même si nous parlons d’engagements pour les années 2022 à 2025, cette visibilité est, selon moi, très importante.Enfin, madame Dalloz, j’ai noté un très large consensus, dont je vous félicite, autour de votre projet de résolution et je m’en remettrai à la sagesse de cette belle assemblée. (Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM, LR et UDI-I.)
Vote sur la proposition de résolution
M. le président (UDI-I). Je mets aux voix la proposition de résolution.
(La proposition de résolution est adoptée.) (Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM, LR, MODEM et UDI-I.)
Discussion d’une proposition de résolution
M. le président (UDI-I). L’ordre du jour appelle la discussion, en application de l’article 34-1 de la Constitution, de la proposition de résolution visant à rationaliser les agences publiques et les instances consultatives nationales.
Mme Lise Magnier (UDI-I). Pour la deuxième année consécutive, le « printemps de l’évaluation » est l’occasion de mettre l’accent sur des sujets forts qui symbolisent la nécessité d’améliorer la gestion de nos finances publiques. À cet égard, les agences publiques et des instances consultatives nous semblent être un bon cas d’école.Depuis des années, les gouvernements et les parlementaires de tous bords politiques ont tenté, à leur manière, de faire bouger les lignes sur le sujet. C’est le cas de nos collègues Guy Bricout, Laure de La Raudière et Pierre Morel-À-L’Huissier, pour ne citer qu’eux. Mais l’adage ne dit-il pas : « cent fois sur le métier remettez votre ouvrage » ? Le Premier ministre lui-même a donc décidé de remettre l’ouvrage sur le métier. Les Français aussi, puisque ce sujet est ressorti du grand débat national, comme nous l’avions d’ailleurs signalé dans cet hémicycle au moment de sa restitution. Il s’agit tout simplement d’éclaircir un paysage trouble dans le seul objectif de l’efficience, c’est-à-dire d’une meilleure action publique, accompagnée d’une meilleure dépense publique. Garantir que chaque euro public est dépensé de façon utile, pragmatique et pertinente, c’est tout l’enjeu de ce printemps de l’évaluation. Mais si l’on y regarde de plus près, le sujet est vaste, complexe et difficile à appréhender. Tout d’abord, faute d’une définition claire ou d’un statut juridique commun, il est impossible de recenser clairement l’ensemble des agences de l’État. C’est une première difficulté. Cependant, depuis le début des années 2000, ces agences sont devenues un outil de politiques publiques très prisé : on a considéré qu’une politique serait mieux pilotée par une agence que par la haute fonction publique ou l’administration publique. Ajoutons encore à la catégorie des agences les quelque 700 organismes divers d’administration centrale ou ODAC. Sans détailler ici la multitude de leurs statuts juridiques, je vous livre in extenso ce qu’en disait l’annexe à la loi de finances pour 2019 : « si les notions d’opérateur de l’État et d’ODAC sont proches, tous les opérateurs de l’État ne relèvent cependant pas de la liste des ODAC, dans la mesure où il est possible de qualifier d’opérateur de l’État des entités ne répondant pas à tous les critères de qualification, notamment celui relatif au financement majoritairement assuré par l’État. À titre d’exemple, l’Office national des forêts ne relève pas de la liste des ODAC mais a néanmoins la qualité d’opérateur de l’État. » C’est absolument limpide ! Tout cela ne facilite pas le contrôle budgétaire ni la lisibilité de la dépense publique. Quelques chiffres maintenant : la croissance des effectifs et des masses salariales des opérateurs de l’État a été significativement plus rapide que celle de l’État sur la période 2007-2012, avec une augmentation de 6 % selon un rapport de l’Inspection générale des finances. Ce même rapport indique également que ces opérateurs de l’État représentaient, en 2012, plus de 20 % du budget général de l’État et de ses effectifs. Ce démembrement des politiques publiques doit nous interroger. J’en viens à la catégorie des instances consultatives – celles qui portent le nom de « haut conseil », « comité » ou d’« observatoire », et que le Général de Gaulle surnommait « comités Théodule ». Placées auprès du Gouvernement et consultées sur les textes ou décisions administratives, elles étaient 668 en 2011. Notons que les gouvernements successifs ont, depuis lors, fait un vrai effort de rationalisation, puisque ce nombre est passé à 387 au 20 septembre 2018. Le contour et les bases étant posés, nous vous proposons, avec cette résolution, de nous interroger collectivement. La dilution des politiques publiques dans des agences est-elle réellement source d’efficacité ? Comment agréger les chiffres et les indicateurs de performance entre l’État et ses agences pour avoir une vision réelle des budgets et des politiques publiques menées ? Sont-elles devenues un enjeu de gestion publique, et donc le moyen de remettre en cause certaines règles budgétaires ? Ces questions restent, pour l’heure, sans réponse car, malgré l’ampleur du phénomène et son développement rapide, ces agences restent encore mal connues. En effet, tout en considérant que ce modèle de gestion publique inspiré des Anglo-Saxons était, par essence, performant, nous y avons adjoint quelques travers bien français, dont une tendance à compartimenter, au détriment de la lisibilité et de l’efficacité. S’agissant de la lisibilité, il est difficile de connaître le coût exact de ces institutions, opérateur par opérateur – sans parler de la rémunération de leurs dirigeants. La question a d’ailleurs été soulevée lors de l’examen du projet de loi de transformation de la fonction publique. Mon collègue Guy Bricout reviendra sur la nécessité d’être plus transparent et de rendre l’information accessible pour les parlementaires comme pour les citoyens. Sur le plan de l’efficacité, ensuite, il est clair qu’il existe des doublons. Des synergies sont donc indispensables. On observe une prise de conscience ; un mouvement est en cours, ce que nous saluons. Reste à définir la bonne méthode. La circulaire du Premier ministre du 5 juin 2019 prévoit que les administrations devront justifier le maintien des structures dont la taille n’excède pas 100 équivalents temps plein, partant du constat que « la multiplicité de ces structures – qui comptent pour certaines un très faible nombre d’agents – nuit à la lisibilité et à la cohérence des missions des administrations centrales ». Mais cette chasse au gaspillage s’annonce compliquée faute de recensement exhaustif : il existe une myriade de satellites, créés de façon ponctuelle et sans cohérence d’ensemble. L’Inspection générale des finances en avait dénombré 1 244, quand l’IINSEE en répertoriait près de 700, tout cela pour un coût estimé à plus de 50 milliards d’euros. Il faut néanmoins se réjouir que le Gouvernement – auquel nous voulons aujourd’hui, grâce à cette résolution, associer le Parlement – témoigne d’une volonté de mieux contrôler les différents satellites de l’État. Dans le contexte difficile pour les finances publiques que nous connaissons, de nouvelles orientations nous semblent indispensables. C’est pourquoi nous vous proposons d’ériger en règle la logique d’évaluation et de rationalisation des agences. Je dis bien « en règle » car, malheureusement, les circulaires en vigueur ne sont pas suffisamment contraignantes : cela explique en partie l’échec rencontré par les précédents gouvernements. Nous souhaitons donc qu’une règle normative encadre la création de nouvelles entités administratives rattachées aux administrations centrales, en la conditionnant à la suppression, la transformation ou la fusion d’entités existantes, mais aussi à la réalisation d’une étude d’impact mentionnant les raisons de cette création, les motifs ayant présidé au choix de son statut juridique, les moyens dont il est envisagé de la doter, les modalités d’articulation avec les structures existantes et, enfin, les conditions dans lesquelles sera évaluée son action. De la même manière, afin d’ancrer dans la durée cette nouvelle politique de rationalisation, une évaluation de l’efficience et de la pertinence de chacune des entités administratives existantes, quelle que soit leur forme juridique, devra être réalisée au fil de l’eau. L’objectif est d’éviter les doublons, entités fantômes et structures inutiles. Les indicateurs et outils de cette évaluation devront être transmis au Parlement dans le cadre de l’examen des lois de finances et rattachés au budget concerné. Ces deux réflexes d’évaluation exante et expost doivent selon nous s’appliquer également aux fameux « comités Théodule ». Je rappelle qu’en 2006, un décret prévoyait que toute nouvelle commission aurait une durée de vie de cinq ans, que sa création devait être précédée d’une étude et devait passer par voie réglementaire. Vous vous en doutez, ces règles n’ont été que très peu respectées entre 2006 et 2017.
Mme Lise Magnier (UDI-I). Outre ce travail sur le flux, le stock de comités doit également être examiné. Prenons simplement deux exemples tirés du jaune budgétaire : le Conseil national de l’aménagement et de développement du territoire n’a tenu aucune réunion depuis 2010 ; une Commission du volontariat de solidarité internationale coexiste avec un Conseil national pour le développement et la solidarité internationale.La circulaire du 5 juin 2019 indique que « la rénovation du Conseil économique, social et environnemental doit être l’occasion de rénover profondément ces modalités de consultation », laissant la porte ouverte à des propositions. C’est pourquoi, résolument constructifs, nous en avançons une très simple dans cette résolution, que ma collègue Laure de La Raudière avait déjà défendue à l’issue du grand débat : nous vous proposons la fusion de toutes les instances consultatives avec le CESE, adossée à la définition d’une règle générale de consultation thématique.
Mme Lise Magnier (UDI-I). Mes chers collègues, ce sujet des entités administratives n’est pas anecdotique, mais symptomatique de la façon dont nous concevons le fonctionnement de l’État et la maîtrise des dépenses publiques. Parce que nous avons tous conscience de la nécessité de rétablir le consentement à l’impôt en luttant contre le sentiment d’injustice qui anime nos concitoyens quant à l’utilisation des deniers publics, nous vous proposons d’agir concrètement sur un sujet trop longtemps mis de côté. C’est pourquoi nous vous invitons à adopter cette proposition de résolution. (Applaudissements sur les bancs des groupes UDI-I, MODEM et LT.)
M. le président (UDI-I). La parole est à M. Philippe Vigier.
M. Philippe Vigier (LT). Notre pays compte plus de 1 200 agences publiques et 387 commissions et instances consultatives, toutes placées sous l’autorité du Premier ministre ou des ministres. Il est vrai qu’en France, quand il y a un problème, on crée une commission et quand on veut être efficace, on crée une agence ! Ces données, qui figurent en annexe du projet de loi de finances pour 2019, ne sont sans doute pas exhaustives : il existe certainement d’autres agences que l’on n’a pas encore bien identifiées.Ces structures sont supposées rendre l’État plus efficace. C’est même la raison de leur création : lorsqu’il fallait diminuer les effectifs dans les fonctions publiques, créer une agence était un moyen de récupérer les personnels tout en prétendant résoudre les difficultés. Malheureusement, le résultat est tout autre. Toujours plus nombreuses, formant des doublons, ces agences nous coûtent cher : plus de 60 milliards d’euros par an, dont 500 millions d’euros de masse salariale. Remarquons au passage que les commissions consultatives ne représentent, elles, que 22 millions d’euros de budget : la notion de consultation n’est pas encore très répandue, du moins si l’on en juge par les moyens financiers qui lui sont dévolus. Mais, au-delà du coût budgétaire, la multiplication des organismes à caractère consultatif ou des agences publiques est-elle le signe d’une bonne administration ? Nous ne le pensons pas. Certes, les rationaliser ne signifie pas obligatoirement les supprimer : cela peut impliquer de les faire entrer dans un même cadre. Il y a quelques semaines, lors de la création de l’Agence nationale de cohésion des territoires, nous étions ainsi nombreux à souhaiter, par souci d’efficacité, rassembler d’autres entités en son sein. En définitive, chacun s’accordera à juger que ces organismes sont source de complexité : chacun veut dire son mot mais, quand on monte un dossier, on n’obtient aucune réponse ! Quelques agences sont spécialistes en la matière : ainsi, dans le domaine de la transition énergétique, quand vous consultez l’ADEME, vous êtes à peu près assurés de la réponse ! Le sujet n’est pas nouveau. Il faut le reconnaître : un véritable effort de réduction a été accompli par tous les gouvernements depuis 2002. Cela a permis d’identifier les fameuses commissions administratives à caractère consultatif dont l’existence n’apparaissait plus justifiée et celles dont les missions pouvaient être prises en charge par un autre ministère. Un chemin a été tracé. L’audit a été suivi d’effets, puisqu’ont été notamment supprimés la commission interministérielle pour la prévention et la protection des risques liés à l’amiante, le haut conseil de l’information scientifique et technique ou encore le groupe central des grandes opérations d’urbanisme. Ce dernier intitulé montre d’ailleurs qu’en ce domaine, l’imagination n’a pas de limite ! Cette démarche s’inscrit dans le contexte général de modernisation de l’État entamée dans les années 2000. Un début de rationalisation a également été réalisé sous le gouvernement actuel, puisqu’une circulaire du Premier ministre du 24 octobre 2017 entendait supprimer, parmi les 410 commissions qui existaient il y a deux ans, celles qui n’avaient pas tenu de réunion. Vous avez bien entendu : certaines n’avaient pas tenu la moindre réunion ! Nos concitoyens doivent se demander à quoi sert tout cela ! Par ailleurs, toute nouvelle commission consultative doit avoir une durée maximale de cinq ans, ce qui est une bonne chose. De plus, sa création doit s’accompagner de la suppression concomitante d’une commission existante. À ce propos, nous qui sommes législateurs, nous ferions bien d’y réfléchir : nous ne cessons de voter de nouvelles lois, sans même supprimer celles qui attendent toujours leurs décrets d’application ! Nous devrions peut-être nous inspirer de cette initiative du Premier ministre… Cette circulaire a donc permis de supprimer vingt et une commissions et instances placées auprès des ministres, soit 5 % d’entre elles : c’est un premier effort. Par la suite, en 2018, une nouvelle condition a été ajoutée pour la création d’une commission : elle devra s’accompagner de la suppression de deux commissions existantes. Une telle rationalisation est nécessaire, même s’il ne faut pas pour autant renoncer à la concertation et au dialogue – bien au contraire, et les gilets jaunes nous l’ont rappelé avec force ! – : utilisés à bon escient, ils constituent en effet des éléments essentiels du processus décisionnel. Le groupe Libertés et territoires salue l’effort mené ces dernières années mais nous regrettons qu’il ne soit pas encore suffisant : je pense que nous pouvons partager ce constat. La création d’instances consultatives nationales ou de nouvelles agences continue. Aujourd’hui, 470 000 agents de l’État travaillent pour les opérateurs de l’État. Selon une étude de la fondation IFRAP – dont je vous invite à lire les travaux –, réalisée avec les données actualisées de 2016-2017, le nombre d’opérateurs est en baisse de 24 % par rapport à 2012 mais celui des organismes divers d’administration centrale augmente, pour atteindre 731. C’est le fameux « en même temps » ! Le 5 juin dernier, une circulaire du Premier ministre demandait de supprimer prioritairement les organismes dotés de moins de 100 équivalents temps plein. Le propos est clairement volontariste, il n’y a aucun doute, mais nous regrettons l’absence de chiffrage global, les objectifs de la circulaire étant en réalité assez peu contraignants pour les ministères. Réduire le nombre d’agences comptant moins de 100 agents n’affecterait qu’une soixantaine de structures, selon l’IFRAP, soit 2 500 agents. Au passage, réduire ne signifie pas nécessairement supprimer des emplois : il peut y avoir une mutualisation, une optimisation dans des agences existantes, avant de décider si ces emplois sont pertinents ou non. La portée de cette circulaire risque d’être d’autant plus limitée que nos agences doublonnent parfois entre elles. Ainsi, l’ANAP, l’Agence nationale d’appui à la performance des établissements de santé et médico-sociaux, semble avoir du travail quand on voit la progression de la désertification médicale… Mais elle établit des statistiques parallèles à celles des ARS, dont c’est la compétence. Expliquez-moi pourquoi ! De plus, elle est en concurrence avec l’ANESM, l’Agence nationale de l’évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux. D’un côté, on étudie la performance et, de l’autre, on fait de l’évaluation et de la qualité : il me semble que la performance fait partie de l’évaluation et de la qualité ! Autre exemple : la Cour des comptes, en 2009, avait jugé inutile l’Agence de financement des infrastructures de transport de France car elle avait des ambitions limitées et était privée de moyens – nous en avons d’ailleurs débattu cet après-midi à propos de la loi d’orientation des mobilités. Elle recommandait par conséquent que l’AFITF soit placée sous le boisseau de la DGITM, direction générale des infrastructures des transports et de la mer. Cela serait d’autant plus pertinent que c’est cette direction, bras armé du ministre, qui décide des investissements à réaliser. Sinon, vous aurez un système de billards à trois bandes, dans lequel tout le monde veut décider et où, malheureusement, la décision finale se perd. C’est dommage et, pour ma part, je fais confiance à la DGITM. C’est dans les opérateurs de l’État que la masse salariale a particulièrement augmenté, passant de 25 milliards d’euros en 2012 à 30 milliards d’euros aujourd’hui. Dès lors, fixer un objectif de 400 000 équivalents temps plein chez ces opérateurs et surtout supprimer les doublons serait le reflet d’une bonne administration. Enfin, je souhaite évoquer le sujet de la transparence – qui ne concerne pas seulement le Parlement, mais aussi à toutes les agences de l’État. Nous avons d’ailleurs, il y a quelques semaines, déposé des amendements en ce sens. En effet, les opérateurs ne mettent pas à disposition leurs comptes annuels, ou le font rarement, alors qu’ils gèrent de l’argent public : cela devrait nous faire réfléchir ! Il en va de même pour les organismes divers d’administration centrale. L’exemple fort intéressant de la société de valorisation foncière et immobilière SOVAFIM est emblématique. Créée en 2006, elle devait accélérer les cessions de biens immobiliers de Réseau ferré de France tout en réalisant sur ces opérations des plus-values afin d’assurer la remontée rapide de dividendes vers le budget de l’État ; l’objectif est louable. Une fois cette mission terminée, pour compenser la baisse de ses revenus, la société a cherché à diversifier ses activités en louant des biens immobiliers ou en investissant dans la production d’énergie solaire – vous voyez qu’ils ne manquent pas d’idées : leur inspiration est féconde ! Comme le soulignait la Cour des comptes, « cette mutation, nullement prévue lors de sa création, a été opérée dans un cadre juridique dépourvu de stabilité et de clarté. » Quand on voit la facilité avec laquelle une commune est déférée lorsque son action est interprétée comme étant à la limite de ses compétences, cela amène à réfléchir ! Mais c’est ainsi : l’État contrôle l’État. Depuis 2011, la même Cour des comptes réclame la suppression de cette société, qu’elle juge inutile et dont elle estime l’équilibre incertain. Chaque année, nous votons la loi de finances, nous autorisons des crédits sans même savoir à quoi ils serviront. En cela, le pouvoir de contrôle et d’évaluation budgétaire de notre assemblée, principe inhérent à toute démocratie, inscrit à l’article 14 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, s’en trouve affaibli. C’est pourquoi nous soutenons le souhait d’annexer à la loi de finances un document présentant l’ensemble des agences et leur budget consolidé : tel est l’objet de cette proposition de résolution. Vous l’aurez compris, pour le groupe Libertés et territoires, toute mesure susceptible d’apporter une information exhaustive, de favoriser la mutualisation des moyens et de rendre l’administration plus efficace est une mesure qui va dans le bon sens. C’est la raison pour laquelle nous voterons cette proposition de résolution. (Applaudissements sur les bancs des groupes LT, LR et UDI-I.)
M. le président (UDI-I). La parole est à M. André Chassaigne.
M. André Chassaigne (GDR). « Rationaliser les agences publiques et les instances consultatives nationales » : qu’en termes élégants ces choses-là sont dites ! Quel beau titre pour cette proposition de résolution. Nous avons affaire à des auteurs pragmatiques, rationnels que je n’aurai pas l’outrecuidance de contredire, sauf à passer pour un hurluberlu mâtiné de bolchevisme. Un titre en résonance avec cet article chaudement recommandé par le site En Marche : « rationaliser l’action publique », ou avec la dernière réforme du règlement adoptée et discutée par la seule majorité et qui promet de « rationaliser », de « fluidifier » le travail parlementaire.D’ailleurs, qui pourrait s’élever contre l’idée de rendre plus conforme à la raison la moindre organisation ? Pour ce qui nous concerne, héritiers de la pensée rationaliste – certes quelque peu teintée de marxisme –, nous devrions naturellement partager cette soif de rationalisation qui saisit le « nouveau monde ». Oui, mais l’expérience nous conduit à être prudents : derrière le vocabulaire dont abuse le pouvoir, derrière ces nouveaux mots, se cachent bien souvent des réalités qui peuvent s’avérer violentes ; un lexique de l’expertise, de l’efficacité, de la modernité, des mots qui peuvent légitimer bien des maux.
M. André Chassaigne (GDR). Les mots ont leur importance en ce qu’ils structurent la pensée du nouveau monde dont se réclame la majorité, qui revendique ainsi d’appartenir au « cercle de la raison » si cher à Alain Minc. Ne perdons pas de vue, comme nous l’enseigne Pascal Durand, professeur des sciences de l’information, que ces mots et expressions « sont à la pensée ce que le chewing-gum est à la nutrition : »…
M. André Chassaigne (GDR). …« une mastication qui tournerait à vide si elle ne contribuait pas au conditionnement général des esprits du côté d’une représentation libérale du monde qui se pense – et se donne les moyens d’être pensée et acceptée – comme le nouvel horizon indépassable de nos sociétés post-industrielles. »Que cache donc la « rationalisation » ? Derrière ce mot, on constate que se dissimulent le plus souvent des plans de licenciements, avec leurs cortèges de difficultés, de drames et d’effets sociaux à long terme. Cela étant posé, concentrons-nous sur la rationalisation que nous propose cette proposition de résolution. Constatant le développement conséquent, au fil du temps, de divers types d’établissements publics et administratifs, les auteurs considèrent que l’empilement de ces structures nuit à la lisibilité et à la cohérence des missions ainsi qu’à l’action des administrations centrales. Cependant, comme nous pouvions le craindre, sans vraiment nous renseigner sur l’utilité de ces différents établissements publics, les auteurs semblent ne vouloir se concentrer que sur le coût qu’ils peuvent représenter : ils s’inquiètent de la masse salariale de ces agences, de leur poids dans les comptes publics : au moins 60 milliards d’euros en 2017, presque autant que l’évasion fiscale.
M. André Chassaigne (GDR). C’est d’ailleurs, à en croire les auteurs, « le contexte difficile pour les finances publiques, que nous connaissons » qui justifie la nécessité de nouvelles orientations pour « rationaliser » le recours aux agences publiques et instances consultatives. Nous pouvions le craindre : la novlangue est l’habillage rêvé.Nous aurions préféré que les auteurs se concentrent sur la nécessité de réfléchir à un recours plus pertinent aux agences, comme le préconisait le Conseil d’État dans son rapport de 2012 intitulé « Les agences : une nouvelle gestion publique ? » Le Conseil considère en effet que loin de représenter un démembrement de l’État, les agences peuvent au contraire le renforcer dès lors que certaines conditions, qu’il identifie précisément, sont réunies. Il est indispensable, nous en sommes convaincus, en toutes circonstances et en tous endroits, de préconiser de nouvelles façons de fonctionner dès lors qu’il s’agit d’œuvrer pour l’intérêt général, l’efficacité des politiques publiques et la satisfaction des attentes de nos concitoyens. Dès lors, il convient de donner au Parlement les moyens d’évaluer la pertinence de chacune de ces agences qui dépendent de l’État et de ne pas simplement vouloir juger de leur bien-fondé au regard de leur seul coût. Le général de Gaulle jugeait que l’essentiel, « ce n’est pas ce que peuvent penser le comité Gustave, le comité Théodule ou le comité Hippolyte, […] c’est ce qui est utile au peuple français ».
M. André Chassaigne (GDR). Une fois n’est pas coutume, nous partageons l’avis du général de Gaulle. L’utilité pour le peuple français de l’agence publique ou de l’instance consultative nationale, voilà ce qui doit nous préoccuper, nous les parlementaires. Nous devons essentiellement veiller à ce que la création d’une agence publique ou d’une instance consultative nationale ne serve pas à enterrer un problème, comme l’avait très bien noté en son temps Georges Clemenceau à propos des commissions.
M. André Chassaigne (GDR). Là encore, une fois n’est pas coutume, nous partageons l’avis de Clemenceau.Aussi devons-nous nous montrer intraitables envers les commissions, comités, agences, conseils ou autre créés pour masquer l’inaction du Gouvernement. Prenons un exemple tout récent : les annonces du Président de la République sur la transition écologique. En conclusion du grand débat, et alors que la question de la transition écologique était à l’origine de la crise des gilets jaunes, nombreux étaient ceux qui attendaient des décisions fortes. Nous étions de ceux qui attendaient que le Gouvernement nous propose enfin, en matière de transition écologique, des mesures audacieuses qui s’adressent aux plus démunis, les premières victimes du dérèglement climatique. C’était sans compter sur l’audace du Président et de sa majorité à ne plus se cacher derrière la communication politique. Après la création, il y a à peine quelques mois du Haut Conseil pour le climat, le Président a eu ce coup de génie : créer un conseil de défense écologique et une convention citoyenne, alors qu’existent déjà une bonne soixantaine de comités chargés de la transition énergétique. À l’heure où le Premier ministre veut mettre au régime sec les agences publiques qui emploient moins de cent salariés, il mérite une palme d’or pour cette manœuvre sublime ! Du reste, si nous devons nous préoccuper de la multiplication de ce type d’agences ou instances consultatives, nous devons aussi nous préoccuper du sort de celles qui sont aujourd’hui menacées. Prenons l’exemple de l’Office national des forêts, au cœur de la question écologique. Certes, l’ONF n’est pas a priori menacé par l’appétit de « rationalisation » du Gouvernement, puisqu’il emploie aujourd’hui près de 9000 personnes. Et pourtant ! Le Gouvernement travaille au démantèlement du service public forestier pour le confier au privé. C’est pourquoi, le 7 juin dernier, ses agents se sont à nouveau mobilisés, après plusieurs années d’alerte, pour dénoncer la privatisation de la gestion des forêts publiques qui se profile désormais de manière évidente. Les suppressions d’emplois se poursuivent quand, dans le même temps, l’Office se voit dépossédé toujours plus de ses compétences. Les agents s’inquiètent, à juste titre, d’un rapport interministériel dont les conclusions ont été maintes fois reportées – peut-être seront-elles dévoilées à la faveur de la torpeur de l’été ? Elles viseraient notamment à confier la gestion des forêts communales à des prestataires privés. Le décret relatif à la simplification de la procédure d’autorisation environnementale, soumis à consultation publique, est aussi au cœur des inquiétudes, et pour cause : les quatre axes traités par ce projet de décret malaxaient les expressions « chewing gum », que la majorité préfère qualifier de « disruptives ». Je ne résiste pas au plaisir de vous les livrer : « dématérialisation », « mieux proportionner », « rapidité », « fluidification » : autant d’objectifs brandis pour permettre tout simplement de faciliter et accélérer la destruction de notre patrimoine forestier. Comment, aujourd’hui, ne pas se mettre en colère contre l’hypocrisie de ce gouvernement, qui envisage, purement et simplement, de supprimer la consultation de l’ONF pour des opérations de déboisement dans les forêts publiques, pour décider d’autoriser ou non la transformation d’une forêt en zone commerciale ou en lotissement ! L’État se passerait donc de l’ONF qui protège et gère les forêts depuis des siècles, comme le soulignent les syndicats. Oui, hypocrisie d’un gouvernement qui nous demandait la semaine dernière de lui accorder sa confiance en nous promettant une « accélération » sur l’écologie, et qui prend dans le même temps des mesures pour faciliter le changement d’usage des sols, pourtant la première cause de la disparition de la biodiversité. Je ne peux malheureusement poursuivre sur ce sujet qui mériterait à lui seul un débat, mais je crois avoir fait la démonstration que la bonne foi est nécessaire dans le traitement du sujet que nous propose le groupe UDI. Or si nous ne doutons pas de la bonne foi des auteurs de cette proposition de résolution, permettez que nous mettions très sérieusement en doute celle du Gouvernement quand il nous dit vouloir « rationaliser » les agences publiques. Combien d’agences laissera-t-il au bord du chemin, malgré leur utilité évidente, pour mieux installer des organes qui ne servent qu’à camoufler son inaction ou son désengagement ? (Applaudissements sur les bancs du groupe GDR et sur plusieurs bancs des groupes UDI-I et LT.)
M. le président (UDI-I). La parole est à M. Michel Lauzzana.
M. Michel Lauzzana (LAREM). Monsieur le président, monsieur le ministre, chers amis, je dirai de manière triviale que les grands esprits se rencontrent. La proposition de résolution dont nous discutons vise à rationaliser les agences publiques et les instances consultatives nationales. Or ce sujet agite depuis plusieurs semaines les membres de la majorité de la commission des finances et nous avons décidé de travailler sur ce sujet dès avant la circulaire de juin 2019 du Premier ministre, dont l’un des axes aborde ce volet.Ce sujet n’est pas nouveau et a occupé les différents gouvernements et parlementaires des législatures précédentes, ce qui s’est traduit notamment par la création d’un jaune budgétaire « Opérateurs de l’État » en 2006 et par les circulaires du Premier ministre de mars 2010, avril 2013 et juin 2015. D’ores et déjà nous devons nous poser la question du périmètre des agences de l’État, le terme d’agence n’étant pas juridiquement défini, à tel point que l’étude du Conseil d’État de 2012 à laquelle l’orateur précédent a fait référence adopte un périmètre d’études différent de celui retenu par l’inspection générale des finances dans un rapport de la même année. L’une en dénombre 1244 et l’autre 103 ! Un autre classement peut être envisagé, celui des opérateurs de l’État d’une part et des organismes divers d’administration centrale, les ODAC, d’autre part. Ces deux notions se recoupent en grande partie mais les ODAC, pour lesquels nous n’avons aucun document financier, ont une définition plutôt statistique – d’ailleurs élaborée par l’INSEE. Nous sommes d’accord pour réclamer les documents budgétaires consolidés qui doivent compléter ceux dont nous disposons déjà. L’information du Parlement en la matière est en effet lacunaire. Nous aurons l’occasion de faire des propositions en ce sens demain à l’occasion de l’examen du projet de loi de règlement du budget de 2018. Mais outre le périmètre des agences, un élément de la proposition de résolution nous semble problématique. En effet, vous proposez d’envisager la fusion des commissions et instances consultatives avec le Conseil économique, social et environnemental, une hypothèse qui ne résiste pas à l’examen de leur situation concrète. Tout d’abord, comme vous, je trouve pléthoriques ces commissions et instances consultatives – il y en a 387 –, mais un effort a déjà été fait puisque leur nombre a diminué de près de 40 % depuis 2011. De plus, les économies à attendre sont somme toute peu importantes, même si toute économie est bonne à prendre. Ensuite, j’ai eu la curiosité de compter le nombre de réunions qu’elles ont effectuées en 2017 : j’en ai dénombré 5313. C’est un chiffre très important, même si la répartition est très disparate. Je vous l’accorde, certaines ne se sont jamais réunies en trois ans, mais d’autres se sont réunies plus de 500 fois, comme le Conseil national du numérique, le Conseil national des universités ou encore le Conseil national des universités pour les disciplines médicales, odontologiques et pharmacologiques. Il est vrai que certaines peuvent être supprimées facilement, leur champ d’action étant couvert par d’autres instances, mais ne croyons pas que l’État soit resté inerte. En effet, depuis le 18 décembre 2017, ce sont 29 commissions et instances consultatives, soit 7 % du total, qui ont été supprimées. Cinq autres doivent être supprimées, dont deux en 2022. Par ailleurs, une a été recréée par nécessité : c’est l’Observatoire des territoires. Toutes les commissions ou instances ne peuvent pas fusionner avec le CESE, pour des raisons évidemment quantitatives, comme je viens de le montrer, mais aussi parce que les sujets ne s’y prêtent pas forcément, à l’instar de ceux touchant à la défense nationale. Mes chers collègues, vous l’aurez compris, si notre vision rejoint partiellement la vôtre sur le fond, par exemple sur l’évaluation périodique que vous demandez, quand nous allons dans le détail plusieurs problèmes apparaissent et d’abord sur la nécessité d’une règle normative à la création de nouvelles entités. Elle est déjà satisfaite par la circulaire du 9 avril 2013 et celle, plus récente, de juin 2019. Enfin, si nous voyons bien la finalité du nouveau rôle que vous préconisez pour le CESE, il entre en contradiction avec l’évolution future de cette institution. Ce projet nous paraît en plus impossible à réaliser. Pour toutes ces raisons, nous ne voterons pas en faveur de la proposition de résolution. (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM.)
M. le président (UDI-I). La parole est à Mme Isabelle Florennes.
Mme Isabelle Florennes (MODEM). Je crois que nous partageons tous sur ces bancs le constat qui a conduit notre collègue Lise Magnier à déposer cette proposition de résolution. En effet, depuis leur création dans les années 1960, nous assistons – assez impuissants il faut l’admettre – à une évolution exponentielle et quelque peu anarchique du nombre d’agences publiques et d’instances consultatives nationales. Qui, parmi nous, est capable de les nommer et de les dénombrer précisément ? Qui, parmi nous, est en mesure de détailler leurs missions et activités ? Je crois que nous connaissons tous la réponse, qui a été donnée plusieurs reprises : personne !La situation actuelle est devenue ubuesque : nous savons qu’en 2017 leur part dans les comptes publics atteignait environ 60 milliards d’euros mais, pour autant, nous ne sommes toujours pas en mesure de circonscrire leur masse salariale, ce qui n’est pas sans conséquences. D’abord, pour ces entités elles-mêmes dont l’activité, quand elle utile, est trop peu connue ; ensuite pour les administrations centrales et l’État, dont l’action s’en trouve décrédibilisée ; pour les parlementaires que nous sommes, enfin, qui ne peuvent pas exercer correctement leur mission de contrôle. J’insiste sur ce dernier point car il me semble tout à fait déterminant, pour l’amélioration de notre travail quotidien et de nos moyens d’action, de mieux connaître ces objets administratifs souvent mal, voire pas du tout identifiés. Bref, il faut plus de transparence, plus d’informations pour une efficacité renforcée de l’action publique ! Nous y serions, j’en suis convaincue, tous gagnants. Vous l’aurez compris, le texte dont nous discutons comporte des mesures que le groupe MODEM et apparentés approuve totalement, qu’il s’agisse d’indexer chaque année à la loi de finances un document répertoriant la totalité des agences et indiquant précisément leur budget consolidé, d’évaluer leur pertinence les unes vis-à-vis des autres et leur efficacité respective, ou d’encadrer la création de toute nouvelle entité de ce type en posant comme condition sine qua non de supprimer, transformer ou faire fusionner certaines entités existantes. Le groupe MODEM et apparentés apporte donc tout son soutien à la proposition de résolution de notre collègue, convaincu qu’il est que c’est en travaillant en ce sens que nous parviendrons, ensemble, à définir une stratégie d’action publique globale plus cohérente, plus claire, plus pertinente. C’est aussi de cette manière que nous pourrons mieux contrôler et anticiper les dépenses publiques afférentes. C’est, enfin, un enjeu démocratique pour nous, parlementaires, pour l’exécutif mais, aussi, pour nos concitoyens qui, nous le savons, exigent un meilleur accès à l’information et une plus grande rigueur dans la gestion des deniers publics. (Applaudissements sur les bancs du groupe UDI-I.)
M. le président (UDI-I). La parole est à Mme Michèle Victory.
Mme Michèle Victory (SOC). La proposition de résolution dont nous discutons ce soir propose un objectif sur lequel il semble que nous nous retrouvions sur tous ces bancs, même si le terme de rationalisation mérite évidemment d’être précisé.Le raisonnement qui a conduit les collègues à présenter ce texte part d’un constat que nous avons tous déjà fait. Les gouvernements précédents, dès les années 2000, ont ainsi pointé un écosystème très français qui certes, foisonne d’imagination, mais qui pose problème en termes d’efficacité quant aux objectifs atteints dans l’accompagnement des politiques publiques, de pertinence quant au périmètre opérationnel et aux missions quelquefois floues de ces agences, de manque d’évaluation fine des résultats ainsi que d’un manque de rigueur dans la gouvernance de certaines de ces structures qui se sont révélées des coquilles vides. Tous ces éléments sont venus interroger le bien-fondé des dépenses occasionnées par l’inflation de structures qui a prévalu pendant de longues années. Un effort de rationalisation était donc nécessaire pour répondre aux critiques de nombreux parlementaires et citoyens, et il convient donc de poursuivre la clarification dans ce domaine. Dans un premier temps, avant même de parler d’une rationalisation du nombre de ces structures, il conviendrait de rationaliser les catégories juridiques sur lesquelles sont adossés ces 484 opérateurs de l’État dont la nature est floue : ils peuvent en effet appartenir au champ des organismes divers d’administration centrale – ce qui n’est pas systématique – tous les ODAC n’étant pas a contrario opérateurs de l’État. En outre, ces mêmes opérateurs de l’État se caractérisent par une diversité de statuts juridiques – neuf aujourd’hui, comme mentionné dans la proposition de résolution. Inutile d’en dresser une nouvelle liste. Il est à noter, d’ailleurs, que les organismes de l’administration centrale dont la liste intégrale ne fait pas l’objet d’une annexe budgétaire mais figure dans un document officiel de l’INSEE étaient environ 700 en 2016. On retrouve dans cette liste des opérateurs de l’État mais, aussi, des AAI, autorités administratives indépendantes, et des API, autorités administratives publiques, ce qui rend la lecture des chiffres et l’analyse des budgets encore plus délicats. Viennent ensuite les 387 commissions et instances consultatives ou délibératives placées directement auprès du Premier ministre, des ministres ou de la Banque de France – celles-ci sont annexées au budget – et, enfin, les 26 autorités administratives qui font elles aussi l’objet d’une annexe budgétaire. Il conviendrait donc, pour une lecture réellement accessible, de revoir ces catégories et de fusionner toutes les annexes budgétaires. Si l’on est passé de 560 opérateurs de l’État en 2012 à 492 en 2017 suite à la mise en place de la circulaire d’avril 2013 relative au recours à la formule de l’agence, puis, de la circulaire de juin 2015 relative au pilotage des opérateurs –, il n’en reste pas moins que 33 % de ces opérateurs ne disposent toujours pas d’un contrat pluriannuel en vigueur passé avec leur tutelle. Lorsque l’on parle d’un volume financier de presque 51 milliards d’euros publics et de 485 000 emplois, on pourrait s’attendre à ce que de telles situations ne perdurent pas. Là encore, un rapport de l’Inspection générale des finances montre des dysfonctionnements : 17 % des emplois hors plafond ne respectent pas les conditions requises. Ces structures ont pour objet de participer à un pilotage global des politiques publiques et de contribuer à la performance des programmes. Elles sont soumises à un suivi de la part de leur ministère de tutelle qui est censé s’assurer d’une cohérence dans les actions menées. La Cour des comptes, qui contrôle ces opérateurs, observe cependant que l’information disponible sur les dépenses des opérateurs est incomplète, fragile et tardive. Dans le « jaune budgétaire » 2019, plus de vingt opérateurs de l’État, en particulier sous la tutelle du ministère de la culture, ne sont pas renseignés : l’Orchestre de Paris, le Théâtre national de Chaillot, celui de la Colline, l’École nationale supérieure des arts décoratifs – ENSAD – ou les écoles d’art en région – je vous épargne la liste complète. Au moment où nous sommes sur le point de créer un centre national de la musique et un établissement public à caractère industriel et commercial – EPIC – pour gérer la rénovation de Notre-Dame, ces éléments ne sont pas très encourageants. Il est à noter aussi que ces agences publiques recouvrent des missions très différentes, qui vont des missions de contrôle et de régulation à des missions de recherche, d’autres encore étant des opérateurs de moyens de financement ou de prestations de service. On comprend bien là qu’il est difficile de traiter uniformément, par exemple, nos universités et des théâtres tant leurs missions répondent à des critères différents et impliquent des budgets et une gestion des personnels spécifique. On comprend bien aussi que la doctrine qui consiste à afficher la réduction du nombre d’agents de la fonction publique comme l’alpha et l’oméga de toute politique moderne et ambitieuse est non seulement fragile mais dangereuse. En effet, comment imaginer les contours de cette rationalisation sans risquer d’affaiblir des missions particulièrement importantes ? L’exemple du CNRS montre le manque de cohérence entre les discours, l’affichage de nos ambitions et la réalité des politiques mises en œuvre. Le nombre d’emplois sous plafond n’a pas bougé dans le monde de la recherche entre 2017 et 2018 : il est resté à 70 711. Au CNRS, le nombre de chercheurs, ingénieurs et techniciens, quant à lui, a diminué en passant de 28 618 à 28 597 personnes quand, dans le même temps, la masse salariale a augmenté, conséquence d’une juste et tardive mise en place d’une revalorisation attendue, glissement vieillissement technicité non compensé par la subvention de l’État. Malgré un budget qui pourrait sembler très conséquent, nous savons que l’emploi scientifique n’est pas en augmentation, qu’avec une part d’investissement, en France, de 2,2 % du PIB contre 2,74 % aux États-unis, 3 % en Allemagne ou 4 % en Israël, le budget est stable depuis vingt ans alors que de nouvelles ambitions en matière de recherche fondamentale mais, aussi, en termes de valorisation de la recherche sont indispensables – par exemple, augmenter les jeux de transferts du CNRS vers le monde économique, lui donner les moyens de venir en appui aux start-up, le soutenir pour qu’il puisse proposer des formations vers les PME et renforcer ainsi le dialogue avec les décideurs. Dans le même temps, l’ANR, l’Agence nationale de la recherche, qui est classée comme opérateur de recherche alors qu’elle n’en effectue pas, voit ses emplois passer de 225 à 254 équivalents temps plein – ETP. Il y a probablement là matière à concertation. Cette situation témoigne d’une profonde contradiction entre les discours du Président et l’ambition réelle de la France dans le champ des nécessaires ruptures technologiques aptes à augmenter la compétitivité du pays. Interrogée sur la question de la place insuffisante de la recherche dans notre paysage universitaire, la ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche renvoie à l’autonomie des universités, laquelle permet à ses instances dirigeantes de faire les choix qu’ils jugent les plus judicieux. On imagine bien le choix cornélien de ces établissements universitaires, qui voient leur nombre d’ETP diminuer pour passer de 144 977 en 2017 à 144 327 en 2018 alors même que le nombre d’étudiants ne cesse, lui, d’augmenter. Ces deux exemples illustrent la nécessité de redéfinir le rôle que l’on entend donner à la puissance publique et à la mise en œuvre de politiques plus ou moins ambitieuses. Rationaliser cette pléthore d’opérateurs prendrait donc la forme d’un incroyable défi pour chaque ministère, contraint à concilier des missions de service public tout en maîtrisant les financements publics. Il s’agit bien là d’actes politiques forts sur lesquels les différents groupes de ce parlement n’apportent pas tous les mêmes réponses. Puisque nous parlons de moderniser l’État, cette résolution aurait pu aborder me semble-t-il la question des niches fiscales. Là aussi, dans une récente note d’analyse de l’exécution budgétaire 2018, la Cour des comptes a dénombré 474 niches fiscales pour un coût de 100,17 milliards d’euros. L’une date de 1810, 110 d’entre elles n’ont pas été actualisées depuis 2000, 13 % ne sont pas chiffrées. Finalement, l’identification du nombre des bénéficiaires n’est possible que pour 252 niches. Vous reconnaîtrez qu’en matière d’efficacité et de justice fiscale, il y a là encore beaucoup à faire, et sûrement mieux à faire que de ponctionner l’aide personnalisée au logement à des personnes fragiles ou supprimer des contrats aidés dont le monde associatif a besoin. Enfin, pour en venir aux commissions et instances consultatives auxquelles le Premier ministre semble s’intéresser, l’année 2018 a vu la suppression de vingt instances, poursuivant ainsi la démarche de rationalisation. L’intitulé de « commission » désigne des groupes dont les rôles sont toutefois multiples, les activités variées, de même que leur composition, et des effectifs très inégalement répartis : alors qu’elles comptent un total de 20 000 sièges, le nombre par commission s’élève de 3 à 330 personnes pour un coût de fonctionnement annuel moyen de 50 000 euros. Il faut cependant garder à l’esprit que la plupart des fonctions au sein de ces observatoires, conseils supérieurs, hauts comités et commissions ne sont pas rémunérées. Les coûts correspondent surtout à des mises à disposition de locaux sauf, bien sûr, pour celles qui distribuent des budgets. En tout état de cause, la traçabilité n’y semble pas être le critère le mieux partagé. Des mesures de bon sens comme celles qui consistent à supprimer les structures qui n’ont pas tenu de réunion au cours des deux dernières années ou à soumettre la création de nouvelles entités à des règles plus contraignantes ont permis de descendre en dessous du seuil des 400. C’est bien le moins, me direz-vous, que l’on puisse attendre de responsables de l’État, mais la réalité montre qu’il est plus facile de faire que de défaire. Et je m’abstiendrai ici de parler de notre arsenal législatif qui, comme l’a déjà remarqué M. Vigier, ne cesse de croître. Reste que, sur cette question, il semble que les intentions du Gouvernement soient à géométrie variable. L’exemple récent de la commission du débat public qui avait vocation à organiser et à encadrer le « grand débat » et qui a finalement été « cornérisée » suite à une actualité brûlante, nous interroge : question de contrôle qu’il ne fallait pas risquer de perdre ? Une nouvelle fois, il y a là un peu d’hypocrisie à multiplier les agences puis à les écarter lorsque la situation devient instable. Pour mon groupe, ce n’est donc pas forcément la bonne question que celle de savoir s’il conviendrait de fusionner le CESE avec ces commissions. Le Premier ministre affiche l’ambition de remplacer ces commissions par des consultations plus ouvertes. Cela ne peut que nous convenir, comme tous les collègues qui, ici, ont été à l’initiative de la mise en place d’un référendum d’initiative partagée parce qu’ils croient justement que notre démocratie doit utiliser les outils que la Constitution lui donne afin de prendre en compte la voix de nos concitoyens. Il est urgent de redonner du sens à la représentativité des élus que nous sommes. Cependant, s’agissant de cette dernière proposition, nous pensons qu’elle doit résulter d’une large concertation qui concerne élus et citoyens. Aussi, le groupe Socialiste et apparentés s’abstiendra sur ce texte, dont il partage la philosophie générale, mais qui ne définit pas assez clairement la rationalisation et la mutualisation désirées.
M. Guy Bricout (UDI-I). Je suis ravi que Lise Magnier et notre groupe puissent aujourd’hui présenter ce texte sur la rationalisation des agences publiques et des instances publiques nationales, cette question me tenant particulièrement à cœur.Il s’avère en effet que, alors qu’elle travaillait sur des pistes d’économies dans le cadre du grand débat, l’Assemblée citoyenne de circonscription que j’avais créée dès mon élection comme député m’avait interpellé sur les conclusions d’un rapport de l’Inspection générale des finances de 2012 sur les agences d’État. Ce document révélait notamment des coûts mirobolants et une opacité tout aussi incompréhensible qu’inconcevable. Quelques chiffres, certes contestés, les avaient particulièrement frappés : le nombre des agences d’État, qui n’a jamais pu être réellement vérifié, tournerait autour de 1 244 – rien que cela ! – et leur coût annuel pour le budget de l’État, évalué à pas moins de 50 milliards d’euros, soit l’équivalent des intérêts de la dette française – rien que cela ! Il n’est pas anodin, m’est-il alors apparu, que 60 habitants de ma circonscription issus de la société civile se soient spontanément interrogés et intéressés au coût de ces agences. C’est ainsi qu’en janvier dernier, je vous ai interrogé, monsieur le secrétaire d’État, dans le cadre des questions au Gouvernement, sur le flou et l’opacité qui règnent autour de nos agences d’État. Tout en reconnaissant préalablement que certaines de ces structures sont aussi utiles qu’efficaces, j’avais tenu à pointer un certain nombre de dysfonctionnements et zones de flou. Je pense notamment aux mille-feuilles et autres doublons formés par plusieurs de ces entités, qui nuisent immanquablement à l’efficacité globale. À cet égard, le grand public est loin d’être dupe, qui n’hésite pas à qualifier la plupart de ces agences de « comités Théodule ». Je pense également aux rémunérations dont bénéficient les membres de ces structures, plus élevées que celles des agents de l’État, voire largement supérieures à celles des parlementaires, régulièrement remises en question par nos concitoyens. Quant à leur coût, je le répète, il est exagéré au regard de la nécessité de baisser les dépenses de fonctionnement de l’État. Face à tant de zones d’ombre, je vous avais soumis l’idée de créer une commission parlementaire à même de nous éclairer sur ce sujet – proposition restée, à ce jour, sans suite. Par ailleurs, notre collègue de la majorité, Bénédicte Peyrol, annonça, lors du débat sur la fiscalité et les dépenses publiques, la réalisation d’un « travail de fond » afin de procéder à « une revue des observatoires, agences et autres organismes parapublics dont on peut parfois questionner la valeur ajoutée ». Ce travail devait déboucher sur une proposition de loi. Pour le moment, j’avoue ne pas en avoir entendu parler, et je ne suis pas loin de penser que ces annonces risquent de rester lettre morte...
M. Guy Bricout (UDI-I). J’ai mon opinion ; vous avez la vôtre.Dommage, car ces promesses étaient pleines de bon sens. Permettez-moi, monsieur le secrétaire d’État, de revenir sur la petite phrase par laquelle vous aviez conclu votre réponse en janvier dernier. Vous vous étonniez que notre groupe suggère une diminution du nombre des agences d’État et soutienne, dans le même temps, la proposition de loi de notre collègue Pierre Morel-À-L’Huissier tendant à créer un Haut conseil chargé d’un audit général sur l’utilisation des fonds publics. Les règles des questions au Gouvernement m’ayant interdit de vous répondre, je profite de l’occasion qui m’est donnée aujourd’hui pour le faire. Rationaliser les agences ne veut pas dire tout supprimer, mais plutôt redéfinir des priorités. Ce Haut conseil aurait précisément pour mission, une fois pour toutes, de nous éclairer efficacement sur les destinations des différents fonds et les sommes allouées à chaque programme et objectif, et de déterminer ainsi leur opportunité et leur efficacité. Dès lors, il me semble, en effet, prioritaire de le créer ! Il ne faut plus avoir peur de prendre le taureau par les cornes, monsieur le secrétaire d’État. Il faut se doter enfin d’outils efficaces pour suivre régulièrement la manière dont l’argent public est utilisé, notamment par nos agences publiques, et pour permettre une rationalisation de ces agences et renforcer la pertinence de celles qui seront retenues. C’est tout l’objet de la proposition de résolution de Lise Magnier et du groupe UDI-I. L’adopter, c’est faire montre de transparence tant vis-à-vis des législateurs que nous sommes que vis-à-vis de nos concitoyens. (Applaudissements sur les bancs des groupes UDI-I et LR.)
Mme Stella Dupont (LAREM). S’intéresser aux agences publiques, c’est s’intéresser à l’organisation de l’État. Le recours à ces agences ne date pas d’hier. Ces entités trouvent en effet leur origine dans les années 1960. Il s’agissait alors de se doter d’administrations « légères », spécialisées et, surtout, limitées dans le temps. Leur objectif était clair et déterminé : disposer de structures capables de répondre à des besoins spécifiques.Parmi les premières agences créées, on trouve, par exemple, l’Office national des forêts, qui date de 1964, ou l’Agence nationale pour l’emploi, qui date de 1967. Lorsque l’on parle d’agences publiques, on parle en réalité d’une forme de morcellement des services de l’État. De fait, ces agences sont des entités plus ou moins autonomes, chargées de la réalisation d’une mission d’intérêt général. Si leur pilotage revêt une dimension stratégique importante, il n’existe cependant, à ce jour, aucune définition claire du périmètre des agences de l’État. Le dernier recensement, celui de l’Inspection générale des finances, date de 2012 et évalue leur nombre à 1 244. Comme vous le rappellent très justement les auteurs de cette proposition de résolution, il s’agit d’un chiffre significatif. Les commissions et instances consultatives ou délibératives sont, elles aussi, en nombre important, même si on constate un effort de réduction depuis 2011. Aussi peut-on légitimement parler d’un véritable maquis à propos de ces agences publiques. En effet, cette catégorie regroupe une multitude de statuts, publics, privés ou mixtes. Agences, opérateurs, organismes, autorités : on s’y perd ! Parmi ces agences et opérateurs, on distingue différents degrés d’autonomie, voire d’indépendance. Je pense notamment aux autorités administratives et aux autorités publiques indépendantes. Or, pour favoriser la transparence, l’intelligibilité et la lisibilité de l’action publique, il est important de savoir très concrètement qui fait quoi, avec quels moyens et dans quel but. Des actions ont déjà été entreprises par le passé pour mettre un peu d’ordre dans ce maquis. Je pense notamment à trois circulaires qui se sont succédé pour fixer et approfondir les dispositifs de pilotage et de gouvernance des agences publiques. La première date du 26 mars 2010 et a conduit la tutelle à mieux définir ses objectifs stratégiques – grâce aux contrats de performance, par exemple – et les opérateurs à optimiser l’utilisation des subventions de l’État. La deuxième, en date du 9 avril 2013, a harmonisé et clarifié le recours aux agences et limité la création de nouvelles entités. La dernière date du 23 juin 2015. Le Premier ministre a alors demandé à chaque ministère d’élaborer un plan d’action pour renforcer la tutelle à l’égard des opérateurs dont il a la charge. Il les a aussi invités à veiller à la maîtrise des finances publiques et à l’exemplarité de ces organismes en matière de train de vie. Mais il reste encore du chemin à parcourir : le bilan est mitigé et les enjeux sont multiples. Il y va tout d’abord de la transparence et de l’optimisation de l’action publique. Or la création d’agences au coup par coup, la diversité de leurs fonctions et de leur régime juridique n’ont jamais fait l’objet d’une étude générale approfondie. Cette pluralité, combinée à l’absence de stratégie globale, favorise l’illisibilité de l’action publique. Ce phénomène est, de plus, exacerbé par l’absence de renforcement de la tutelle de l’État sur ces agences. Alors qu’un certain nombre d’entre elles exercent des missions aux contours très flous, font doublon avec d’autres ou ne sont pas exemplaires dans leur gestion, il est urgent d’élaborer une stratégie de rationalisation. Il y va ensuite des finances publiques. Ces dernières années, on a assisté à une véritable inflation des moyens humains et financiers de ces entités. Leur coût de fonctionnement est donc élevé : il est estimé à près de 60 milliards d’euros par an, soit environ un cinquième du budget général de l’État. Un rapport de la Cour des comptes de 2017 est sans équivoque : il désigne les concours aux opérateurs comme « un point de fuite de la dépense de l’État, difficile à maîtriser ». Rationaliser l’organisation de l’État, la rendre plus lisible, mais aussi réduire les dépenses publiques : tels sont les engagements de notre majorité. Cette proposition de résolution s’inscrit donc en partie dans cette logique globale. Néanmoins, ses auteurs souhaitent que soit envisagée la fusion des commissions et instances consultatives avec le Conseil économique, social et environnemental. De fait, les fonctions de celui-ci et son futur rôle institutionnel font actuellement l’objet de diverses réflexions. Mais proposer cette fusion dès à présent, c’est aller trop vite et pousser la réforme trop loin. Puisqu’il n’est pas possible d’amender une proposition de résolution, ce qui est bien dommage, nous ne pouvons que voter contre, tout en poursuivant le travail entamé par ses auteurs et par les membres du groupe UDI. (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM.)
M. Pierre Vatin (LR). Rationaliser les agences publiques et les instances consultatives nationales : vaste programme, mais beau projet ! Si les agences et organismes les plus variés, opérateurs de ministère ou organismes consultatifs ont leur raison d’être au regard des missions qui leur sont confiées, cela n’exonère l’État ni de réaliser des économies sur leur coût de fonctionnement ni d’en rationaliser les activités. Il s’agit de rendre un service public et non de créer une rente de situation.À mon sens, et cela peut être également source d’assainissement et de rationalisation, l’agence doit être dirigée par un agent de l’État, nommé pour ses compétences techniques dans le domaine dont est chargée ladite agence, ou présidée par un élu, nommé en raison de ses prédispositions, qui, à titre bénévole ou dans la limite de l’écrêtement de ses indemnités, effectue cette mission pour le bien commun, avec les collaborateurs qu’il dirige. Si, pour le bon accomplissement de certaines tâches, l’État doit créer des agences au lieu de confier ces missions aux administrations centrales, il n’est exonéré ni de gérer les finances en bon père de famille, ni de veiller à éviter doublons et gaspillages. Le poids des agences dans les comptes publics s’est accru de 10 milliards d’euros entre 2012 et 2017. A-t-on pour autant réduit de 10 milliards d’euros les dépenses des administrations déchargées de ces missions ? Néanmoins, l’État doit affecter les crédits nécessaires à l’accomplissement des missions des agences et non les mettre au pain sec et à l’eau. Je pense ici tout particulièrement à celles dont les budgets contribuent à la redistribution, à la péréquation, à l’aménagement du territoire et à la protection de l’environnement. Si l’utilité n’est pas à démontrer, elle doit être totale. Il me semble également essentiel que le travail des agences s’effectue dans la transversalité et la communication. Il s’agit d’éviter ainsi les doublons et les missions dont les résultats s’avéreraient contradictoires. En somme, il s’agit de travailler avec cohérence. Cette cohérence entre agences et comités doit également se vérifier tout au long du processus de réalisation de leurs missions et programmes. Si les missions doivent être claires, elles doivent l’être aussi pour les agences aux missions voisines ou parentes, comme pour l’État – là encore, il faut faire preuve de cohérence. Ainsi, si l’intention était claire et judicieuse au moment de la création d’une agence ou d’un comité, cette clarté a pu se perdre dans nos méandres administratifs. Si un important travail est, semble-t-il, effectué depuis plusieurs années pour atteindre cette rationalisation, de nombreux efforts doivent encore être réalisés. C’est pourquoi le groupe Les Républicains souscrit à cette proposition de résolution, dont les auteurs suggèrent de « faire émerger une stratégie de rationalisation, visant le remembrement des services de l’État si cela s’avère pertinent » ou de « développer une règle stricte de tutelle afin de maîtriser et d’assurer l’efficience des dépenses des agences et des instances consultatives ou délibératives ». J’insiste, pour ma part, sur la nécessaire information du Parlement, tant sur les objectifs et missions des agences que sur leur transparence budgétaire et leur coût pour la nation, donc pour les citoyens. (Applaudissements sur les bancs des groupes LR et UDI-I.)
M. Bruno Bilde (NI). Depuis le mot célèbre du général de Gaulle, prononcé lors d’un déplacement à Orange, le 25 septembre 1963, les comités « Théodule » sont entrés dans l’Histoire et dans le quotidien des Français. Au cours des cinquante dernières années, ils n’ont cessé de se reproduire pour accompagner, soutenir et, bien souvent, jeter aux oubliettes les politiques publiques. « Si vous voulez enterrer un problème, nommez une commission », disait si justement Georges Clemenceau.Au fur et à mesure que la technocratie a fait son nid dans les affaires de l’État, les agences diverses ont poussé comme des champignons, alourdissant notre administration, ralentissant son exécution et, surtout, dévorant les impôts avec un appétit d’ogre. Tous les gouvernements, de gauche comme de droite, sont comptables de cette avalanche de structures dont l’utilité contestable contraste avec les montants des frais de fonctionnement bien réels. Et ce gouvernement, comme ses prédécesseurs, répète aujourd’hui cette mise en scène grotesque qui consiste à dénoncer le poids de ces chères agences publiques et de les transformer en boucs émissaires de la dépense publique. En effet, Édouard Philippe a récemment ciblé 1 200 comités, commissions, conseils, organismes ou agences placés sous l’autorité de l’État pour financer les baisses d’impôts promises par Emmanuel Macron. En même temps ou presque, c’est le même Emmanuel Macron qui a créé le Haut Conseil pour le climat afin de concurrencer le Conseil national de la transition écologique. C’est Emmanuel Macron, encore lui, qui annonçait dernièrement la création de l’Observatoire de l’artificialisation des sols. C’est Emmanuel Macron, toujours lui, qui a infligé aux Français trois mois de grand débat national pour la modique somme de 12 millions d’euros. Ce gaspillage de 12 millions d’euros aura permis au Président en campagne d’accaparer l’espace médiatique et d’éviter un débat de fond autour des élections européennes. Pour faire des économies, le Gouvernement mitraille partout mais vise mal comme à son habitude. Le projet d’Édouard Philippe n’est pas de dégraisser le mammouth mais de tondre à la marge. Ainsi, il prévoit de supprimer toutes les structures qui comptent moins de cent collaborateurs, associant de manière absurde le nombre des personnels à l’intérêt même de l’entité. Malgré un rafistolage de façade, le Gouvernement ne touchera pas au Conseil économique, social et environnemental qui est le symbole même du monstrueux gaspillage national. À quoi sert cette improbable troisième assemblée de la République ? Personne ne le sait mis à part ses propres membres qui en vivent bien.Sur le papier, il s’agit d’un rôle de conseil et de contrôle de l’État. C’est déjà l’une des missions du Parlement. En vérité, cette enceinte est une maison de retraite dorée pour les amis du régime, improprement qualifiés de « société civile ». En 2015, la Cour des comptes avait d’ailleurs dénoncé de nombreuses irrégularités concernant le montant des primes et des indemnités, un régime de travail privilégié pour ses 140 agents et un budget particulièrement opaque. Aujourd’hui, le problème des agences inutiles et dispendieuses n’est plus l’apanage de l’État. Les successifs actes de décentralisation et notamment la funeste loi, dite NOTRe, portant nouvelle organisation territoriale de la République ont engendré des baronnies qui ont développé tout un réseau de structures. Pour chacune d’entre elles, un budget de fonctionnement et de communication, des indemnités pour les représentants et de juteux avantages. Le mille-feuille territorial a donné naissance au « mille-feuille théodulien ». Cette proposition de résolution n’est pas dénuée d’intérêt mais s’apparente à un catalogue de maigres intentions. Malgré tout, nous la voterons.
M. le président (UDI-I). La discussion générale est close.Sur la proposition de résolution, je suis saisi par le groupe UDI et indépendants d’une demande de scrutin public.Le scrutin est annoncé dans l’enceinte de l’Assemblée nationale. La parole est à M. le secrétaire d’État chargé du numérique.
(À vingt heures cinq , Mme Carole Bureau-Bonnard remplace M. Francis Vercamer au fauteuil de la présidence.)
M. Cédric O. Pour commencer, madame Magnier, le Gouvernement partage votre constat et l’objectif que vous visez avec cette proposition de résolution, comme l’ont d’ailleurs montré les annonces du Président de la République et du Premier ministre. Il y a, monsieur le président Chassaigne, du déterminisme historique – un sujet que vous maîtrisez mieux que moi – dans la volonté de « rationaliser » – pardon pour ce terme – le fonctionnement de tous ces comités et commissions en « ule » et autres terminaisons.Malgré ce soutien de principe, je voudrais apporter quelques nuances et différences d’appréciation dirimantes. Tout d’abord, les termes de la résolution en témoignent, la première difficulté à laquelle nous sommes confrontés quand il s’agit de traiter le sujet des agences et autres comités est de déterminer leur champ. Sans entrer dans l’exégèse des termes juridiques, trois types d’établissements existent. Il s’agit tout d’abord de ceux que nous pouvons caractériser par une approche de droit budgétaire. Ce sont les établissements publics au sens du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, dit GCBP, c’est-à-dire les personnes morales qui disposent d’un comptable public et appliquent les règles de comptabilité publique. Nous en comptons environ 1 300. Dans la deuxième catégorie entrent ceux que nous caractérisons par une approche budgétaire. La notion pertinente est alors celle des opérateurs de l’État. Nous en comptons 484, parmi lesquelles l’ensemble des universités et le CNRS. Enfin, dans une approche statistique de comptabilité nationale entrent des organismes divers d’administration centrale, au nombre de 700, dont la définition est donnée par l’INSEE au regard des règles du système européen des comptes nationaux. Ces 700 organismes sont, pour partie seulement, opérateurs, et tous sont soumis au GBCP. Ainsi, les universités sont des ODAC mais le CNOUS – Centre national des œuvres universitaires et scolaires –, qui n’est pas majoritairement piloté par l’État, ne l’est pas. Plus globalement, sans entrer dans la casuistique administrative, la question des agences de l’État est au cœur de l’attention du Gouvernement et des parlementaires. La dernière circulaire du Premier ministre, en date du 5 juin, y consacre d’ailleurs une partie entière et met en œuvre certaines recommandations formulées dans cette proposition de résolution. Les ministères ont remis leur copie et nous ne devrions pas tarder à recevoir les propositions du Gouvernement à ce sujet. Vous l’avez rappelé, madame Magnier, l’augmentation du nombre de ces structures et leur classification complexe peut avoir pour conséquence de diluer l’information disponible et de nuire au pilotage des politiques publiques. Le Gouvernement, conscient de la situation, a pris plusieurs mesures pour remédier à ces deux défauts. Les plus significatives sont la mise en place d’une annexe au projet de loi de finances, le jaune « opérateurs » – qui regroupe dans un document unique l’information financière sur les opérateurs – ; le plafonnement, depuis 2014, des taxes affectées aux organismes ; la mise en place, dès 2009, d’un plafond d’emploi législatif et, depuis 2016, l’harmonisation des règles comptables et budgétaires dans le cadre du décret GBCP. Le mode d’action publique offert par les agences ne comporte pas que des risques et des inconvénients, ce que vous avez été nombreux à relever, mais offre une modalité particulière de déploiement de l’action de l’État, grâce à la création de structures plus spécialisées, parfois moins lourdes, pouvant impliquer directement des parties externes à l’État dans leurs décisions. Le Gouvernement partage donc globalement votre analyse – même s’il adopte une tonalité plus positive – et s’efforce de répondre aux enjeux du pilotage des établissements publics nationaux. Il applique d’ailleurs déjà une partie des dispositions que vous proposez. Parmi ces propositions figure la création d’une nouvelle annexe au projet de loi de finances présentant l’ensemble des agences de l’État et leur budget consolidé. Le Gouvernement est attaché à la disponibilité et à la qualité des données financières des établissements publics. Pour que celles-ci gagnent en fiabilité et en lisibilité, le choix a été fait, avec le Parlement, de se concentrer sur le périmètre stratégique des opérateurs et de ne pas s’étendre à l’ensemble des agences de l’État. Par conséquent, le jaune détaille les caractéristiques des opérateurs qui sont, rappelons-le, définis par trois critères cumulatifs : une activité de service public qui puisse se rattacher directement à une politique publique menée par l’État ; un financement assuré majoritairement par l’État ; un contrôle direct par l’État via l’exercice d’une tutelle pouvant orienter les décisions stratégiques. Les opérateurs représentaient 82 % des dépenses totales des établissements publics nationaux en 2018 et 92 % des dépenses de personnel. Rendre les documents budgétaires plus exhaustifs ferait donc peser un risque conséquent sur la fiabilité des données envoyées par des structures plus petites et moins stratégiques, sans que le pilotage par l’État en tire nécessairement un gain significatif. Vous proposez ensuite d’adopter une règle normative pour encadrer la création de nouvelles entités administratives rattachées aux administrations centrales, en posant comme conditions préalables la suppression, la transformation ou la fusion d’entités existantes et la réalisation d’une étude d’impact. Le Gouvernement partage ces préoccupations, au point que la récente circulaire du Premier ministre, en date du 5 juin, contient des mesures très similaires. Outre une revue systématique des agences de petite taille destinée à interroger leur pertinence – quitte à conclure à la nécessité d’en fusionner certaines, voire de les supprimer –, la règle suivante a été édictée : toute nouvelle création devra s’effectuer à nombre constant, après suppression, fusion ou transformation d’une autre structure concourant à la même politique publique ou appartenant au même ministère. Le secrétariat général du Gouvernement est chargé d’appliquer ces mesures de rationalisation. Vous proposez également d’évaluer périodiquement l’efficience et la pertinence de chacune des entités administratives existantes. Mais cette évaluation est faite, aujourd’hui, de manière continue, notamment dans le cadre de la procédure d’élaboration du budget dont elle est un élément incontournable. Ainsi, le jaune « opérateurs » 2020 recensait cinq suppressions d’opérateurs et une fusion, toutes décidées au cours de la phase budgétaire, sur la base d’une analyse de l’efficience et de la pertinence de ces structures. Vous proposez enfin de fusionner les instances consultatives avec le Conseil social, économique et environnemental. Mais je partage les avis des députés Michel Lauzzana et Stella Dupont : cette proposition ne peut être retenue car le CESE a vocation à faire participer la société civile ou les secteurs économiques aux décisions publiques, alors que beaucoup des instances consultatives que vous citez ont trait, uniquement, au fonctionnement de l’État et à l’activité administrative – par exemple, la commission de déontologie de la fonction publique ou le comité d’harmonisation de l’audit interne de l’État. Ces fonctions, indispensables à la qualité de l’action publique, n’entrent pas dans la mission du CESE, même après rénovation. Nous partageons l’esprit de la proposition de résolution de Mme Lise Magnier mais certains paramètres d’exécution ne nous semblent pas pertinents. Pour cette raison, je lui donnerai un avis défavorable. (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM.)
Vote sur la proposition de résolution
Mme la présidente (LAREM). Je mets aux voix la proposition de résolution.
(Il est procédé au scrutin.)
Mme la présidente (LAREM). Voici le résultat du scrutin : Nombre de votants 87 Nombre de suffrages exprimés 81 Majorité absolue 41 Pour l’adoption 26 Contre 55
(La proposition de résolution n’est pas adoptée.)
Ordre du jour de la prochaine séance
Mme la présidente (LAREM). Prochaine séance, ce soir, à vingt et une heures trente :Discussion de la proposition de résolution pour relancer un État aujourd’hui en panne ; Discussion de la proposition de résolution pour le renforcement de l’évaluation des effectifs et de la masse salariale de l’État ; Discussion de la proposition de résolution relative aux sur-exécutions et sous-exécutions des loir de finances.La séance est levée.
(La séance est levée à vingt heures quinze.)
Le Directeur du service du compte rendu de la séance de l’Assemblée nationale Serge Ezdra